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浅议人民监督员监督范围和评议事项重新定位 　　【摘 要】随着人民监督员在依法治国中的地位的提高，通过这几年的检察实践，我们也发现这其中存在着一些问题。笔者通过实践分析，以务实的态度解析人民监督员工作实践中存在的问题，以人民监督工作的有效性为出发点，针对实践中的困境和理论上的质疑，提出完善其功能的若干建议。 　　【关键词】人民监督员；制度；建议 　　为强化外部监督，提高检察工作透明度，保证检察机关依法独立公正行使检察权，经7年试点实践，2010年《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）正式出台，并在全国检察机关全面推行。然而，《规定》中有限的监督范围和过高的职责定位，将人民监督员置身于监督乏力的尴尬处境，从而产生实然与应然的矛盾。笔者从人民监督员的制度沿革出发，探究实践中的存在问题，对其监督范围和评议事项的重新定位提几点粗浅建议，以利人民监督员制度的法制化进程。 　　一、人民监督员监督职责和评议事项的制度沿革 　　2004年《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》）第13条规定：“人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督：（1）犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（2）拟撤销案件的；（3）拟不起诉的。涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。”2005年《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》发布，细化了人民监督员监督的具体操作规程。6年后，《规定》将人民监督员的职责范围进行了扩充式的调整，由之前的只能对检察机关查办的职务犯罪案件中的“三类案件”和“五种情形”统一调整为七个方面，即：（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（2）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；（3）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；（4）拟撤销案件的；（5）拟不起诉的；（6）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（7）检察人员在办案整中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。新规主要是将“五种情形”纳入刚性监督，如延长羁押期限决定不正确的情形等。 　　《规定（试行）》提出，人民监督员在听取案件承办人案情介绍和法律问题说明后，可以提出相关问题，并根据案件情况，独立进行评议和表决。新的《规定》则明确，人民监督员在评议时，可以对案件事实、证据和法律适用情况、办案程序、是否同意检察机关拟处理决定（意见）及案件的社会反映等充分发表意见。从以上两个规定的差异可以看出，人民监督员的评议事项逐步得到放大，前者只是要求人民监督员根据案件情况进行评议和表决，对评议和表决的事项并未作出明确规定，后者则对评议的事项进行了细化，要求人民监督员在评议案件时，不仅要对案件事实进行认定，辨别其真伪，还要就案件所涉及的法律问题进行分析、对检察院的办案程序发表意见。 　　二、程序“外挂”形成实践中的两大制度困境 　　类似于“外挂”程序，人民监督员制度是在现行检察制度的基础上，增设的一种外部监督程序，对促进检察机关公正执法，限制权力滥用具有积极作用。然而，这种增设程序因为缺乏制度契合和社会基础，从目前来看，已形成两个大的制度困境：监督范围有限，职责定位要求过高。 　　一方面，人民监督员的监督范围偏窄。从《规定》上看，人民监督员的监督范围虽然较之前有所扩充，但监督的范围依然有限，仅限于检察机关直接立案侦查的职务犯罪等案件，而对其他案件，出现撤案、不诉以及犯罪嫌疑人不服逮捕决定时，人民监督员则无权监督，这样就导致普通刑事犯罪嫌疑人比职务犯罪嫌疑人少了一个救济渠道。因案件性质不同造成犯罪嫌疑人之间权利的不平等，不符合“诉讼权利人人平等”的法制原则和程序公正的要求。公法上的平等尤其受到现代正义论的关注，如在当代西方，最重视平等问题的代表性学者首推美国的法理学家德沃金，而他所说的平等，主要也指的是公权力对个人的平等的尊重和关切。 　　另一方面，人民监督员评议事项的要求偏高。由于人民监督员的选任必须体现大众性和社会代表性，大多数人民监督员可能不具备法律专业知识，要求他们对法律适用情况和办案程序发表意见存在一定的困难。从当前的实践来看，有超前的嫌疑。因此有的学者建议要加强人民监督员的法律知识培训，走精英化道路。然而，能把人民监督员培训到什么程度值得思考，能取得什么效果也大有疑问，更何况由此将带来新的问题：这不但与人民监督员的代表性和广泛性相冲突，而且还违背了人民监督员制度社会监督的设置理念，与当前的司法实践格格不入，同时还有侵犯法律评价专属权的嫌疑，名不正言不顺。事实上，无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，法律问题都只能由专门的法律人员进行评价。 　　总之，制度安排上人民监督员对案件的监督范围过小，把相