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民事督促起诉属性特征与司法实践研究 　　摘要：从本质特征上看，民事督促起诉属公益法律监督权，涵盖公益、中立、干预、谦抑的属性内涵；从区别特征上看，民事督促起诉不同于支持起诉、民事公诉、检察建议而具有特殊的角色、效力、功能；结合司法实践看，民事督促起诉体现出灵活、创造及回应社会的能动性以及解决纠纷、构建秩序、维护和谐的价值性。本文以昆明市检察机关的司法实践为例，分析民事督促起诉的属性特征及在司法实践中带来的有益启示。 　　关键词：督促起诉；基本属性；区别特征；运行特性；启示 　　中图分类号：D9251 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2013）01-0109-05 　　一、民事督促起诉的学理属性 　　民事督促起诉，是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或单位不行使或怠于行使自己的监管职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的一项民事行政检察制度。以此定义为大前提，加之学界的论述，可以勾勒出民事督促起诉的理论属性框架。 　　（一）本质属性 　　民事督促起诉是检察权的一种实现手段，而法律监督是检察权最根本的属性，因此，民事督促起诉的最本质属性是法律监督权。它具体体现为对国家利益、公共利益监管者的制约，即特定的范围内监控国家利益、社会公共利益之监管权力的滥用或者不作为产生的不法行为的法律监督权。作为监督权的民事督促起诉具有以下内涵属性：（1）公益性。民事督促起诉是公共利益优位与公力救济的使然。[1]民事督促起诉产生于损害国家利益、公共利益缺乏权利主张者及监管部门消极、懈怠导致公益救济缺位的现实背景之下；构筑于权力必须被制衡的法理基础之上；依据于宪法中“人民检察院是国家的法律监督机关”、“国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏”以及人民检察院组织法“人民检察院行使检察权，保护社会主义全民所有的财产”的法律支撑。公益性是民事督促起诉的首要属性特征，只有针对公益的才能督促。（2）中立性。民事督促起诉客观上虽起到服务国家、社会公共利益的效果，但本质仍是检察权对公权力的法律监督，因而具有居中性，即开展督促起诉时，作为公权力介入的检察机关必须尊重诉讼结构平衡，不直接参与一方，也不协助支持一方，且表现出对诉讼当事人和诉讼走向的弱强制性。（3）干预性。公共利益是私法自治原则的禁区，当国家利益与公共利益在私法领域中受到损害时，国家进行适当干预是公共利益优位原则的通行做法。民事督促起诉是负有维护公益职责的检察机关在私法自治基础上进行的维护公共利益的必要、有限的干预。（4）谦抑性。谦抑性，是指立法者应当力求以最小的支出――少用甚至不用刑罚（而用其他替代措施），获取最大的社会效益，即有效地预防和控制犯罪。[2]（P353）谦抑性虽因刑法而起为刑法专用，但其本质反映了公权力机关在运用公权力的过程中应该尽量少用或者不用公权力的支出而来获取最大的效益。该特性在民事督促起诉中亦有借鉴和体现，即对于危害国家、社会公共利益的案件，并不是必须一律要引入民事督促起诉手段，而是原则上首先由相关监管部门处理，只有在监管部门监管不力或怠于行使职责的情况下，才有检察机关行使民事督促起诉的监督权。 　　（二）区别特征 　　区别特征是反映此事物区别于彼事物的特征，即统一前提下，对类似值或是交叉值进行区别比较，有利于将事物的范围边际进一步明朗化。在非刑事领域里，支持起诉、民事公诉与民事督促起诉因有相同的主体参加即检察机关，且能达到同样启动诉讼的效果而将三者相提并论，而民事督促起诉的弱强制性也常常使其与检察建议相互等同，笔者认为，民事督促具有其特殊的特征和使命，因而有必要区别： 　　（1）与支持起诉的区别特征。我国民事诉讼法规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损单位或者个人向人民法院起诉。”这是检察机关支持起诉的直接依据。从立法上看，支持起诉是一种社会权力，不是严格意义上的检察权，督促起诉和支持起诉不仅有不同的法理基础[3]“支持起诉的理论基础是私法上的意思自治和处分原则；督促起诉的基础是公法上的职权不得随意处分原则。”，两者在诉讼中的角色定位也不尽相同，前者依然是监督者，后者则是诉讼参与人。 　　（2）民事公诉的区别特征。世界上许多国家设立了民事公诉制度，如美国的“公共诉讼”、“公民诉讼”或“民众诉讼”，德国的民众诉讼，又称宪法诉讼、团体诉讼、公益代表人诉讼等，虽各有不同，但都赋予了公权力机关对公益的民事公诉权，[4]但我国现行司法制度并不支持民事公诉。民事督促起诉制度缘起于公益诉讼制度缺失的理论前提，虽与民事公诉有相同目的，但代表不同角色，一个是公益代表人，