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构建我国现代预算制度约束与路径选择 　　摘要：现代预算制度具有全面性、规范性、绩效性、可持续性、公开透明性和法律性等基本特征从当前我国的预算环境和制度约束看，我国现代预算制度的优化应遵循以下路径：以全口径预算为突破口，助推人大授权的全面性，实现全面预算；严格规范预算程序，提升政府预算质量，深入推进规范预算；坚持绩效理念，以预算绩效管理为契机，合理构建绩效预算框架；引入中长期预算控制方式，健全预算管理体制，强化预算可持续性；以预算公开与公众参与为导向，逐步细化预算，加快实现透明预算；以新《预算法》的落实为起点，提升预算立法层次，优化预算法律环境。 　　关键词：现代预算制度；全面预算；预算管理；透明预算 　　中图分类号：F812.3 　　文献标识码：A 　　文章编号：1007-7685（2015）03-0109-05 　　2013年以后，我国财政的高速增长在经济结构性减速的背景下渐近尾声，财政收入的增长趋缓也使各级政府的预算环境发生变化，一方面政府预算安排遭遇收入增长困境，另一方面支出仍仔在刚性膨胀趋势，政府预算面临可持续发展的重夫挑战。为更好地适应当前的预算环境和财政管理的需要，重构预算制度成为现实的必然选择。 　　一、现代预算制度的基本特征 　　现代预算制度是中国特色社会主义财政的重要方面，在财政实践中，预算已突破作为政府资源配置效率工具的内涵，更为重要的是通过预算，可完整、充分塑造政府、财政与社会间的良性互动。总体看，现代预算制度应具备以下特征： 　　（一）全面性 　　全而性是现代预算制度的首要特征和运行基石。西方占典财政学家在预算制度发展的早期就提出预算的全面性。凯恩斯主义兴起后，全面性不断扩展为信息披露、报告类别、程序、财政计量口径的完整性等方面.归纳而言，现代预算的全面性意味着预算法律术语应界定清楚，所有收支都应纳入政府预算。《IMF2007年财政透明度手册》的标准指出，预算是与直法机关年度拨款相关的内容，没有纳入政府预算拨款法案中的就是预算外活动。且预算应集中反映政府的所有财政事务，同时排除对与财政不相关或关联较小事项的预算关注。 　　（二）规范性 　　合理的程序可使资源配置在每一环节都顺畅运行，规避政府公共资源及市场资源的错配。其强调预算的编制、审批、执行与决算过程都按规定的程序运行，健全标准预算周期，科学分配预算编制权力，严格立法机关的预算审批。同时，预算一经作出后就必须严格执行，并能有效约束各部门的预算行动。在定性层面上，预算拨款只能用于预先规定好的用途上；在定量层面上，只有当政府决定在预算中提供某笔资金后才允许进行支出。 　　（三）绩效性 　　现代预算制度更加体现绩效理念，呈现从被动的“控制取向”转向主动的“绩效导向”演化趋势。绩效性体现为政府预算的每笔支出都力求效率，资源配置和预算资金的管理都是合理高效的。预算中要报告有关预算项目的预期结果和实际结果不仅如此，法律还要求行政部门在年度预算中向立法机关提交过去、现在和预期未来的绩效信息，预算管理人员要在预算执行结束后向立法机关报告绩效信息，反映绩效状况。 　　（四）可持续性 　　现代预算制度的可持续性具体表现为长、短周期预算规划的结合。短期仍是年度预算的控制，长的周期性则包括中长期预算规划，这不仅要求年度预算对预算资源的有效配置，还要求经济周期内资源配置的合理性。作为年度预算在时间序列上的拓展，中长期预算的实施又要落实在各年度预算中，主要着眼于宏观经济、财政发展趋势及周期性平衡目标的实现。有效的中长期财政规对不仅是对财政政策的监测和评估，也要避免赤字财政引发的不良后果。 　　（五）公开透明性 　　预算透明是财政治理的关键。国际货币基金组织的《财政透明度手册》中规定，预算透明意味着明确的职能和责任范围、全面公开的信息、合理公开的决策程序、真实的财政数据四个方面。公开透明性还意味着预算技术基础与内容体系应细化、具体，预算相关机构应分工明确，预算涉及的财务信息和相关信息要及时公开发布；政府要向立法机关报告全面的预算活动，甚至包括税式支出、准财政活动、显性或有负债等情况。 　　（六）法律性 　　政府预算的法律性要求预算的实现必须依法而行，其各项行为在具体的操作中都有对应的法律安排及责任界定，任何违规预算行为都会受到问责。同时，预算法律要符合财政管理与预算安排的需要，保证法律的可行性。预算法律包括四个层次：一是宪法对预算行为的规范。二是财政基本法，主要对预算级次、预算管理权限及预算管理体制等做出法律安排。三是预算法，主要对预算程序作出技术规定，涉及具体的预算活动。四是预算收支有关的相关法律以及预算会计等辅助性法律的完善。 　　二、我国现代预算制度面临的约束 　　多年来，我国预算改革既有一定成效也面临一定挑战：一方面，预算的整