浅谈土地储备出让中城市规划参与.docVIP

浅谈土地储备出让中城市规划参与 　　土地储备是指政府部门或指定的公共管理机构依法取得土地，进行前期整理开发和储存，选择合适的时机出让，是政府经营土地资产，有序实施城市规划以及合理调控房地产市场的重要手段。但目前就大多数实施土地储备制度的城市而言，土地储备的运作未能与城市规划紧密结合，导致土地储备工作常常陷入被动，土地资源的最佳效益未能得到发挥。 　　一、土地储备与城市规划的关系 　　1.土地储备是促进城市规划实施的手段 　　缺少土地储备出让机制，政府将无法垄断城市土地一级市场，土地开发将会呈松散型的随意布局，区位优、效益好的地块将被企业优先开发，而动迁成本高以及公共配套地块将搁置多年不动，使城市无法按规划的方向发展，基础设施建设难以集中实施，道路、交通、绿地以及公共服务设施用地难以实现落地。因此，通过政府土地储备和统一出让，是实施城市规划的保证，它能为城市建设积聚资金，调控城市开发的节奏和方向，保证基础设施和公共服务设施合理实施，确保城市和谐发展。 　　2.城市规划是土地储备工作的主要依据和手段 　　第一，《城乡规划法》和《土地管理法》规定，规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划、服从城市规划管理，因此土地储备工作应该是依据城市规划的规定和要求来进行的；第二，城市规划是政府实施城市发展战略的空间体现，体现了城市管理的超前性、计划性和主导性意识，是引导土地储备实施的重要依据；第三，城市规划带来的区位优势和设施完善，规划用地性质的优化，以及建筑容量的提高，都是实现土地增值的合理途径和手段；第四，城市规划是在有限的土地储备资金情况下，对纳入储备计划的土地进行有效控制的手段。 　　3.土地储备和城市规划的差异性和侧重点 　　城市规划侧重于宏观的城市发展方面，兼顾近期实施同时坚持长远效果，在兼顾经济效益的同时，更加注重社会效益和环境效益。而土地储备多从微观地块出发，更多注重近期的经济效益。两者之间的关系为整体与局部、远期与近期、战略和战术的关系，需要相互协调兼顾，才能相得益彰，以实现城市经济社会可持续发展。 　　二、土地储备运作与城市规划脱节的问题 　　1.城市近期重点发展区域用地未能超前、及时储备 　　城市总体规划和近期建设规划决定了城市未来的发展方向和近期建设重点，明确了基础设施和公共服务设施集中投入的方向，而这些信息往往是政府部门内部能预先得知的，但在很多城市，往往对重点发展区域周边的经营性土地未能超前或及时储备，土地储备机构反应能力慢于规划概念扩散影响和市场反应速度，造成土地储备难度和成本加大，无法实现政府土地资源效益最大化。反过来，由于缺少可储备土地信息的支持，又使城市规划管理部门选择城市重点建设项目的载体时缺少依据。 　　2.土地储备未能以城市规划作为选址和经济测算的依据 　　目前土地储备工作中，许多城市土地储备部门往往以主观判断为依据，缺少城市规划作为指导，缺乏规划技术经济指标的支持，往往是先进行实物储备，生米煮成熟饭，再进行补办规划选址审批手续和申请规划设计条件。在储备工作当中不了解储备地块当中的可建设用地面积、规划用地性质和可开发强度，没有进行科学的成本和收益的核算，盲目地以用地面积“亩”为单位进行经济测算和征收回购，常常出现储备地块没有道路出入，地块被规划道路穿越，地块大部分为规划的公园绿地或者其他公用设施用地，地块可建设用地很少甚至为不可建设用地等情况，给土地储备资金造成浪费，增加土地经营的风险，或者政府为了短期的经济利益，将以牺牲城市规划作为代价。 　　3.控制性详细规划未能覆盖土地储备计划中的地块 　　控制性详细规划全覆盖是当前大多数城市近期不可能解决的问题，由于城市规划和土地储备计划出发点和步调不一致，土地储备计划中的地块往往未能有控制性详细规划进行指导，其结果一是难以进行土地成本和收益的测算，增加土地经营的风险；二是城市规划管理部门依照控规条例不能进行审批和出具规划设计条件，造成土地储备时间过长，增加储备成本。土地部门往往认为控规编制是城市规划管理部门的本职工作，有义务对储备地块及时编制控规和出具规划设计条件；而城市规划管理部门则认为，土地储备机构本来就应该依据控规覆盖范围进行土地储备和出让，城市规划编制计划无法迁就土地储备机构的要求。各有各的主管部门，各有各的职能范围，各有各的管理规章，往往使工作形成死结，无法展开。 　　4.控制性详细规划编制缺乏土地经营方面的考虑 　　当前我国的控制性详细规划多为蓝图式的编制法，刚性有余，弹性不足，并且片面强调纯技术性，凭规划师个人主观从功能最优、环境最好方面去确定技术经济指标，忽略经济成本分析，忽略土地历史债务等问题，其结果是政府在市场经济下的成片土地开发整合或旧城改造中，可能是无利可图甚至亏本的，土地储备开发项目不可实施。而