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浅论土地储备融资法律缺陷 　　[摘 要]土地储备制度已成为我国经营性土地可持续化供应的重要环节，随着各地各级土地储备机构的成立和运作，资金已成为制约土地储备业务大力发展的一大瓶颈。 　　[关键词]储备资金 财政拨款 贷款 抵押权利 　　 　　在实际运作中，银行抵押贷款已成为各级土地储备机构资金的重要来源之一，央行事实上也默认了这种行为。但事实上，该贷款行为与我国现行的法律制度有较大的冲突。本文试通过分析我国土地储备机构资金来源之现状，浅从法律的角度来剖析土地储备银行贷款存在的缺陷和瑕疵。 　　 　　一、土地储备资金来源现状 　　近年来，随着各地土地收购储备制度的建立和完善，储备土地已成为招、拍、挂方式出让土地的主要来源，通过实施土地收购储备制度，进一步增强了政府对土地市场的调控力度、完善土地供应方式、平衡政府对土地的收入和增值收益。 　　但是，目前全国各地土地价格一路上扬，也带来了储备任务艰巨，储备资金来源不容乐观的问题。按照有关规定，各级土地储备机构的资金来源主要有两种形式：一为财政拨款，二为土地储备专项资金。但实际操作中，由于财政拨款金额太少，专项资金落实困难，各储备机构为了更好地完成储备任务，往往采用其他方式来筹集资金，银行贷款因此成主要资金来源。 　　（一）财政拨款 　　财政拨款因其局限性，已很难满足土地储备的需要。首先，财政拨款金额较小，与占用量巨大，占用周期长的土地储备资金需求量相比，数量有限；其次，这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，使得资金的投入缺乏连续性和稳定性；再次，财政拨款一般是按计划拨款，拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差，也不利于土地收购和储备目标的实现。 　　（二）土地储备专项资金 　　各地在成立土地储备中心的同时，都相应地建立了土地储备专项资金，但该资金的管理办法却在各地久久未能出台，故现阶段不具操作性。究其原因，是地方政府受当地眼前利益或局部利益的影响，不愿意或者仅拿出一小部分土地收益作为储备资金，无法弥补储备资金不足的重大缺口。另外，鉴于土地储备是一个周期较长的过程，储备资金的需求和土地出让收益的获得具有时间差，故现阶段专项资金也无法成为土地储备资金的主要来源。 　　（三）银行贷款 　　银行贷款是目前全国各级土地储备机构资金的主要来源，据统计，全国各地储备中心的储备资金约有六成以上来自银行贷款。但银行贷款毕竟是市场行为，金额有限，程序复杂，利息偏高，如果向银行借贷过多，无疑将增大储备成本，影响经营土地的效益。同时，人民银行鉴于该类贷款法律风险颇高，亦明确要求对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。 　　 　　二、银行贷款的种类和问题 　　银行贷款是土地储备资金最主要的来源，也是法律上颇具争议和风险最大的地方。当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用信用、保证和土地使用权担保两种方式。从当前实际操作来看，这三种方式都存在着一定的问题。 　　（一）信用贷款 　　指的是依借款人的信誉而发放的贷款，是我国目前各种贷款中唯一可以不提供担保的形式。鉴于各地的土地储备机构系受政府委托的事业单位，各地商业银行可能会在一定程度上提供信用贷款，但金额毕竟有限，故不构成银行贷款的主力。特别是在当前银根紧缩的宏观经济形势下，且若土地市场不景气，在巨大的还款压力下，土地储备机构的信誉是否受到影响，尚是未知数。 　　（二）保证贷款 　　指的是由第三人承诺在借款人不能偿还贷款时，按约定承担一般保证责任或连带保证责任而发放的贷款。实际上，在前几年，相当一部分土地储备机构从银行贷款时，先由政府财政部门或其他相关部门同银行进行协商，并向银行出具一份“承诺书”，银行出于某种原因，可能就为其办理了贷款。但根据《中华人民共和国担保法》和相关法律法规的规定：政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的。因此上述保证在法律上是没有效力的，商业银行单凭政府信用进行放款，是违法的，极具风险。这种方式在市场经济条件下也是极不规范的，目前，这种贷款方式已属极个别现象。 　　（三）抵押贷款 　　指的是土地储备机构以储备土地为担保，由银行发放的贷款。这是目前各类银行贷款中比例最高、金额最大的贷款形式。在实际操作中，有些地方土地储备机构在收购、储备、并注销原产权证后，按地方规定申领土地使用权证，然后再到银行按地块办理抵押，有的甚至直接把规划红线图拿到银行进行“质押”。表面上，这种贷款方式是合法有效的，但实质上，在现行法律框架下，由于储备土地使用权的不明确，导致这种方式是眼前最具法律争议的。 　　 　　三、银行抵押贷款的法律问题和风险 　　《中华人民共和国土地管理法》严格禁止未经批准或越权审批建设用地。储备土地必须符合经法定程序批准的城市总体规划、近期建设规划和