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浅论区域合作背景下政策执行问题 　　摘要：在全球经济一体化的背景下，国内各区域合作组织也风生水起。区域政策作为实现区域战略的手段，掌握在区城内各地方政府手中。地方政府时区域政策的执行力度、效度直接影响着区域合作组织的生存与良性发展。文章通过对区域发展过程中存在的执行问题进行原因分析与理论探讨，试图为区域合作组织的良性发展提供现实路径。 　　关键词：区域合作；区域政策；执行 　　中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)05-0065-04 　　 　　在全球经济一体化的浪潮中，国内亦呈现出区域经济一体化的趋势。“十一五”规划明确提出要促进区域协调发展，并创新地划分了功能区，即“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。伴随这一区域战略规划，通过国家区域政策的支持来谋求发展的区域合作组织，作为一种促进区域经济发展的重要经济组织形式，在全国各地竞相涌现。继珠三角、长三角快速崛起之后，北部湾经济区成为我国又一个热点发展区域。各区域经济的发展，将是中国增强全球经济竞争力的关键所在。区域内各地方政府应大力提升政策执行能力，以促进区域内合作组织的良性、持续发展，从而真正实现国家区域经济发展的战略目标。 　　 　　一、区域合作背景下存在的政策执行问题 　　 　　(一)把地方利益置于区域整体利益之上 　　区域政策，是指通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，它是政府调控区域经济发展和协调区域经济关系的一个手段，涉及到利益的转移。目标是为了实现区域整体效率的提高，促进区域板块经济的发展。然而。在某些地方政府手中，这些政策却成为谋求局部利益的工具。各主体争项目、争资金、争优惠政策，呈现恶性竞争的态势。如港口城市间争夺货源、招商引资“让利比拼”；区域内各城市争当“龙头”，欲成为区域“中心”，而这种争夺“牵头权”的现象常常导致以区域经济合作组织的名义开展的各类实践活动无法正常开展，如国际招商，主持经济研讨会等。因此，某些区域合作组织偃旗息鼓，未达到带动整个区域经济腾飞的区域政策目标。 　　(二)缺少高效、统一的管理执行机构 　　一些区域缺少权威、高效的组织协调机构，没有统一的发展规划，导致区域内的经济合作举步维艰。具体表现为地方政府重绩效，轻统筹，竞争多于合作。如竟相进入价高利大、投资周期短的工业领域，各城市对未来的发展重点定位相同，导致经济发展的同时出现区域内产业结构同质现象，进而造成全局性资源浪费、区域整体利益受损、交易成本的增加和资源的扭曲配置等问题。另外，各执行主体沟通和协调困难，难以达成共识，阻碍了区域合作的进程。如缺乏共同关注的议题。如“北部湾经济合作组织”成立后，曾确定了旅游合作、广播电视节目互动、打击车匪路霸保障人员货物流通安全等议题，但“9+3”成员中，经济实力不一，各自当务之急不同，任何一个议题都很难成为普遍共识。到2003年，有的成员每年5000元的会费也不交了。 　　(三)政策工具单一 　　政策工具，是指政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁、手段与方法，是影响政策目标实现的最重要因素。区域内的各地方政府大多只注重行政手段以及基础设施建设、建立工业和科技园区等经济手段的运用。但却忽视了法律手段与社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与及听证会等社会化手段的运用。另外，宣传工具也运用不善。有的区域合作组织宣传不够，影响执行人员能动性的发挥，政策对象也因为认识了解不深，‘参与相关活动的热情不高；而有的区域宣传过度，只停留在表面的喊口号层次，缺乏具体的实际操作措施。 　　(四)区域政策创新效果不佳 　　政策创新能力作为整合政策要素的能力，直接影响政策质量的高低，政策效果的优劣。而目前，在区域政策执行过程中，缺乏专业性人才，执行机构中懂得一定行政知识和政策科学知识的人才少，不能满足区域合作发展的需要。在具体政策制定过程中，还存在一些非理性行为，如领导即兴发挥的没有经过严密成本――收益分析的政策制定、忽视了可行性的政策决策等。此外，某些区域，缺乏鼓励创新的文化氛围、创新精神不够；在受各地区生产力发展水平、市场发育程度、大学和科研院所的研究与开发力量、经济发展史及产业结构状况的限制的情况下，创新力度有限。具体表现为缺乏切实可行的实施方案，以及缺少具有当地特色、有的放矢的区域创新政策。 　　(五)区域合作政策的实施缺乏连续性 　　在区域合作组织的发展中常常可以看到因人事变动发展兴趣转移的状况。行政职务的任期制造成了政策执行的不稳定、不连贯，影响了区域