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海岸带综合管理立法对策研究 　　摘 要 从我国现有的涉及海岸带管理的法律体系出发，着重分析了目前我国海岸带管理中存在的法律问题：一是海洋立法观念落后;二是海洋法律体系存在的问题;三是海岸带资源权属存在的问题。针对这些问题，提出了相应的立法对策制定海岸带管理法，完善海岸带管理法律体系。 　　关键词 海岸带综合管理 海岸带管理法 立法 　　海岸带是海洋和陆地交界、海陆相互作用的地带。从自然科学的角度看，海岸带是一个极其复杂、高度多样化的、复式交叉系统，处于不断运动和变化之中。从生态学的角度看，海岸带生态系统是能量、物质交换激烈的地带，是高生产力的地带，但同时又是生命脆弱地带。目前，随着人类对海岸带开发利用的能力、规模和内容的增强、扩大，海岸带的综合管理已经成为一种必然趋势。海岸带综合管理的主要模式是：政府通过法律法规，对海岸带资源用户??行为进行适当的规范，确保资源开发的有序性和可持续性。① 　　一、我国海岸带管理的立法现状 　　我国海岸带管理立法的真正起步是在党的十一届三中全会以后。一方面，一些关于海洋环境保护管理、海上交通安全管理、海洋资源管理、海洋科学研究管理、海域使用管理等直接或间接涉及到海岸带方面的法律法规相继出台，具体包括《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海上交通安全法》、《航道管理条例》、《渔业法》、《渔业法实施条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《涉外海洋科学研究管理规定》。此外，与海岸带管理密切相关的如《水产资源繁殖保护条例》、《海洋环境保护法》等法律法规也构成了我国海岸带管理的基本法律依据。另一方面，全国海岸带管理立法工作在20世纪80年代被列入国家立法规划，成立了由国家海洋局牵头、有关部委参加的海岸带管理法起草小组。1983年开始了《中华人民共和国海岸带管理法》的起草，到1985年改为《海岸带管理条例》，经过了十几稿的修改，最后因各有关部门的认识难以统一而不得不放弃。20世纪90年代，国家计划经济委员会（现为国家发展与改革委员会）为解决滩涂开发与保护中的严重问题，启动《中华人民共和国海岸带滩涂资源管理条例》的起草，出了两次修改稿，但也遇了海岸带管理法同样的问题。② 　　二、我国海岸带综合管理的立法困境 　　（一）海洋立法观念落后 　　从总体上说，中华民族对海洋的地位缺乏全面正确的认识，海洋观念仍然滞后于时代的要求，成为制约我国海洋立法工作和海洋管理工作的重要因素。这些落后海洋观念如下： 　　1、有陆无海的观念 　　很多人海洋知识缺乏，不知道我国除了960万平方千米的陆地国土，还有约300万平方千米的海洋国土许多中小学教科书尚无我国海洋资源、海洋权益方面的表述。许多国情读物海洋部分的论述尚不够完整，甚至出现疏漏和差错。据报载，在某高校进行的一项调查表明，9%的学生不知道我国还有近300万平方千米可管辖海域。 　　2、重陆轻海的观念 　　一些人只看到我国的陆地资源丰富，却不晓得海洋资源同样丰富，可以说有相当一部分人是海盲，海洋意识相当单薄，这可能是与我国从明清以来实行禁海政策和闭关自守政策的影响有关，加之海洋环境的严酷性所带来的开发投资高风险大的特殊性，致使人们一直重陆轻海，重眼前利益轻长远利益。 　　3、无度用海的观念 　　沿海地区在海洋的开发利用过程中，盲目、过度开发海洋资源，如长期过度捕捞，大规模围海造田和肆意砍伐植被，使我国近海资源遭受严重破坏。 　　由于主要在陆地上进行生产活动，所以在人们心中形成固有的思维方式：陆地的生产活动是主要的，而海洋的生产活动则处于从属地位。所以，在制定政策、法律、经济发展规划时，优先考虑陆上生产活动，而忽视海洋在生产活动的重大作用。所以，许多涉及海岸带管理的法律都是相关陆上法律的适用范围向海的延伸，如《矿产资源法》、《土地管理法》、《水土保持法》等法律法规。 　　（二）海洋法律体系存在的问题 　　根据海洋管理法律的特点，海洋法律体系分为三大部分，一是海洋基本法，如《领海与毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》，规定不同海域的法律地位、基本结构;二是海洋综合管理法，调整开发利用海洋过程中产生的各种社会关系，协调各海洋产业和海上活动之间的关系，如《海域使用管理法》、《海岸带管理法》、《海洋资源开发保护管理法》等;三是专门的海洋行业管理法规，这类法规按所调整的对象分为《渔业法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》、《港口法》等。③我国的海洋立法工作严重滞后，尚未形成比较完整的海洋法律体系。已经修订并实施的法律法规大多是专项性的行业法，缺乏海洋基本法和综合管理法，并且不配套，不系统。有的法规是陆上法规向海洋的延伸，缺