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浅谈统筹城乡发展中制度创新 　　[摘要]“二元”经济结构是我国经济结构的现状，在我国主要的是建国后通过一系列城乡分割的制度安排而形成的人为的“二元”社会结构。“二元”社会结构是当代中国不同于任何发展中国家的显著特征，是有中国特色的“三农问题”的要害和根源。统筹城乡发展就是要打破以“二元”结构为基本特征的城乡分治格局，大力推进城乡一体化进程，最后建立起城乡互补互促、共同进步，平等和谐的经济发展新格局。这必然要进行制度创新，文章分析影响“二元”经济的制度原因，探讨城乡统筹中的制度创新。 　　[关键词]城乡统筹发展；制度；创新 　　[中图分类号]F291.1　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2009)04-0019-03 　　 　　2003年10月，中共十六届三中全会上，明确提出“统筹城乡发展”的战略思想，逐步改善城乡二元结构的观点和设想。指出解决“三农”问题是我们当前工作的重中之重，我国经济总体上已到了“以工促农，以城带乡”的发展阶段，制订了“多予，少取。放活”和“工业反哺农业，城市支持农村”的政策。笔者从产生城乡差距的原因分析，认为城乡统筹关键要进行制度创新，使城乡关系得到改善，经济得到协调发展。 　　 　　一、城乡二元结构体制是“三农”问题日益严重的制度根源 　　 　　美国著名的发展经济学家刘易斯于1954年提出了著名的“二元经济结构”理论认为，发展中国家经济发展的典型特征是二元经济结构。这种二元经济结构是经济发展过程中源于城乡不同的资源特征而自然形成的。这种城乡差距的自然特性，在发展中国家普遍存在，不可避免，这是一种发展中的正常差别。随着经济社会的发展，这种城乡差距会不断缩小。但中国城乡差距除了这种原因以外，还有更为重要的人为的制度因素造成的城乡差距是中国特色“三农”问题的要害和根源，我们研究“三农”问题就是要研究这种制度形成的来龙去脉，以有效地寻求改变这种制度的有效途径。 　　根据制度经济学的观点，制度有助于人们解决反复面，临的某类问题，决定了社会和经济的激励结构。建国初期，我国国民经济发展落后，为了实现经济的起飞和发展，我们引进了苏联高度集权的管理经济的作法，并逐步形成了“以乡养城，以农养工”的发展模式，以适应当时的经济和社会发展。为了保障这一模式的顺利实施，我们强化了有利于城市发展的财政分配制度、工农剪刀差的价格制度、金融制度、土地制度、以及乡镇政府管理制度等。在城市以低工资和高就业实现低成本扩张；在农村则以束缚农民在土地上的制度安排，保证农业发展的相对稳定，并希望以农村生产关系的进步来解决由于农业生产力落后而与城市工业化的不协调问题。为了限制农民的自由迁移，1958年通过了影响至今的《中华人民共和国户口登记条例》，从法律上正式确立了二元户籍制度，农民迁入城市就从事实上被堵死了。围绕城乡分割的二元户籍制度，配套出台了一系列歧视农民、限制农民的政策制度，如粮食及副食品与燃料供应制度、住宅制度、教育制度、就业制度、养老保险及医疗制度、劳动保护制度、婚姻生育制度等十多项，形成了当今世上少有的的二元社会结构。二元社会结构的形成有其特殊的社会历史背景，是由计划经济体制、错误的发展观造成和维持的。二元社会结构一经形成。就具有强大的体制一惯性，至今仍然制约着社会主义市场经济体制的完善。可以说，二元社会结构是中国最大的“人造国情”。 　　 　　二、我国“二元”经济制度的形成历史及现状 　　 　　从以上的分析，可以看出我国“三农”问题的制度性根源在于长期以来一系列的，限制农民的不公平、不平等的二元经济制度。改革开放以来，随着经济的发展这些制度得到了一定的改变和修正，但仍成为目前我国统筹城乡发展的制度性障碍。 　　 　　(一)不合理的财政收支结构 　　历史上，我国财权基本上集中在中央财政以及地方的上级财政手中，基层财政缺少固定的资金来源。与居民生活直接相关的基本公共品(包括水、电、气、道路交通、公益项目、文化娱乐设施项目等有形的公共品)，在城市地区供应比较充裕，也有比较完备的管理体系。而农村地区这些基本公共品较为?T乏。除了少数农村经济十分发达的地区政府能够以公共资源提供基本公共品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共品，即使有的地方建设了生活所需要的道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上来自于当地农民的集资，而并非以政府为主体通过财政拨款方式向当地居民提供。 　　在新的制度变迁过程中，地方政府在资金方面正面，临着更大的困境：农村税费改革、农业税的逐步取消意味着基层政府征收税费的权利以及财源不断地被减少，而1994年开始实施的分税制基本上没有随着农村税费制度的改革作相应的调整，基层政府税源萎缩的同时，中央财政以及地方财政的上级财政对基层财政的转移支付规模小、不透明、缺乏规范、