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深圳市改扩建项目现状及规划管理政策建议 　　【摘要】随着深圳市进入“存量土地”发展阶段，各类城市更新活动逐渐成为城市拓展空间及完善功能的主要手段，改扩建项目作为其中的重要一种类型，越来越受到社会各界与政府的关注，然而相关的配套制度与政策还存在较大的不足，亟待完善补充。 　　【关键词】存量土地 规划管理 改扩建 　　关于改扩建项目，国家层面的法规并无明确的定义，一般意义上广为接受的解释是：在保留建筑原主体结构的前提下包括“改建”与“扩建”两类活动，“改建”是指在不增加建筑物使用面积的前提下改变部分或全部建筑物使用功能的建设活动，“扩建”是指增加建筑使用面积的情况下，原建筑物使用功能维持不变或者进行改建，新增建筑使用面积作为原建筑物使用功能的扩展或者用作新的建筑物使用功能，二者统称改扩建项目。改扩建作为建筑物为适应城市不断发展所带来的需求变化进行的建设活动，长期以来都存在于世界各国的城市建设史中，以相对低碳环保的方式，在城市功能拓展完善、城市历史风貌保护等方面发挥着重要作用。深圳市作为一个新兴城市，三十年的高速经济发展与造城运动诞生了逾千万人口的国际化现代都市，也几乎耗尽了所有的建设用地，城市更新活动已成为空间拓展与功能完善的主要模式，深圳市正式迈入了“存量土地”发展阶段，拆除重建类的城市更新成为社会各界所关注的焦点，随之而来的是过程中利益交错的矛盾及各方对“大拆大建”的质疑，而另一项城市更新活动――改扩建项目，以其相对温和的方式及精准适应需求的特征，逐步引起了相关行业的重视与主管部门的认可。 　　1 深圳市改扩建项目的现状及问题 　　1.1 合法合规的改扩建项目 　　该类项目主要集中在产业类项目及政府公共设施类项目。产业类项目，企业自发要求开展的改扩建项目多为扩建，一类是前期建设所有保留，覆盖率低或者未完成建设，有较多空地开展扩建南山高新区的案例较多，例如麒麟电子、绿微康生物、特发信息港、达实大厦等；另一类是在原有建筑上进行改扩建，早起如南海意库，近期如景轩酒店改造项目等，其中景轩酒店项目???原有建筑裙房上建设高层建筑，充分体现了集约利用土地的理念与较高水平的工程设计水平。政府公共设施类项目，以医院、学校项目为突出代表，几乎全市主要大型医院都进行了不同程度的改扩建，如人民医院、第二人民医院、妇儿医院、儿童医院等；学校方面仅2014年就计划改扩建28所学校，值得一提的是深圳原宝安中学改建为医院的项目，虽然引起了周边居民的抗议，但从灵活优化配置公共资源的角度，是非常有意义的尝试，公共机构在全市供地紧张的背景下，改扩建已经成为常态。 　　此类项目的特征是都先完成规划调整及相关土地手续，再依规划进行建设，体现了依城市规划有序改造的精神，但其缺点也较为突出，除公共设施外的项目需经历较长的规划报审手续与时间，对此业界也存在较大的不满。 　　1.2 已成为普遍现象的“灰色”改扩建 　　1）政府主导的基础公共设施 　　政府基层公共服务设施如街道办、社区工作站、社康中心、警务室、邮政、文化室、图书室等，其用房面积小，独立占地过于浪费，在建成区政府通过租用购买建筑物的一部分用房通过改建或小规模扩建实现了基础服务配套，可以说是精明之举，在全国范围来看也是较为普遍的，但一般都存在规划管理上的瑕疵，但由于是公共事业，矛盾并不突出。 　　2）民间自发建设的公共设施 　　在深圳，有相当数量的民营教育设施（学校、幼儿园等）及民营医疗机构（综合性私人诊所、专业医院、整形整容机构等）是通过对住宅及厂房的改扩建实现的。这类用途存在着较大的争议：从城市规划的角度，抛开其因监管缺失带来的安全隐患，设施本身是具备一定公共配套属性的，客观上是对城市公共配套的有益补充，特别是原特区外基础较为薄弱的地区，民营设施成为当地的唯一选择；另一方面从商业的角度，许多设施是不折不扣的经营性设施，存在是否纳入公共配套的尴尬，在深圳市法定图则编制中，有些民办学校被标示为为教育用地而其产权实际上是工业用地，而有些则被标示为工业或商业，相当于无视其实际的功能存在。 　　3）大规模的“工改商”现象 　　深圳发展过程中的“退二进三”、市场的自发需求以及过往规划对配套功能的考虑不足，催生了大量的工业用途改商业、办公的现象。最为典型的案例莫过于华强北，华强北建设伊始是单纯的电子元件工业区，80年代末企业自发开展了“前店后厂”的经营，随着时间的推移原有的40多座厂房都已改变为商业、办公及配套功能，华强北也成为了中国最大的电子元件交易市场及深圳的核心商业区，华强北整个成为了“前店”，而“后厂”则是整个珠三角地区的世界工厂。然而，从今天的规划管理体制看，华强北的“工改商”事实是“非法”的，依据有关法规工业用途建筑物向商业用途改变，首先应进行相应的规划调整，然后办理土地合约手续变