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滨海新区土地集约利用基于合作治理研究 　　摘 要:滨海新区土地集约利用制度是综合配套改革区试验的重要组成内容。从治理的制度层面对开发区土地集约利用进行研究还有较大空间。在厘清政府主导行为边界前提下,细分滨海新区土地市场,激励土地利用的利益相关者的多元参与和合作治理具有现实可行性。其合作治理的路径主要在于合作的空间、主体和向度等范畴的延展。 　　关键词:合作治理;土地集约利用;滨海新区 　　中图分类号:F127.9 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)05-0072-04 　　 　　一、问题的提出 　　 　　开发区土地集约利用,旨在新区开发土地上进行密集投入并取得较高产出的同时,使开发区在更高层次上形成有序发展结构,获得经济、社会和生态效益兼顾的土地利用。诚然,土地集约化、转变经济增长方式契合了我国“走新型工业化和城市化道路”国情的发展要求。近二十年来我国开发区建设也取得了一些喜人的成就,但是不可否认,一直以来我国大多数开发区采用的是外延扩张、数量增长的粗放发展模式,过多地注重增长数量而忽视了发展质量,这导致了某些开发区在土地利用方面的用地结构不合理、土地闲置浪费、生态环境质量下降等问题的产生。 　　滨海新区在土地利用的投入强度、利用程度、产出效果和持续状况等方面显示了示范经济区的优势,然而,因不同层次土地利用主体对集约利用目标关注角度不同,所造成的利用效果偏离价值取向的问题依然存在。实事求是地说,新区现行管理体制的作用是双重的,一方面促进了土地资源的开发、保护,另一方面也制约着土地资源市场化配置效率的增进。 　　土地管理体制改革是天津滨海新区作为全国综合配套改革试验区,先行试验的重大改革措施之一,具有极为重要的示范意义。党的十七大提出要“加快转变经济发展方式,推动产业结构优化升级”,要求作为国家经济增长第三极的滨海新区,在加快转变经济发展方式上取得重大进展。因此,在政策体制层面,如何引导滨海新区不断改善产业结构,寻求符合区域乃至国家发展要求,逐步提高开发区用地的资金聚集度和产出率,从而体现开发区对于推动全社会经济发展的窗口和辐射作用等问题,亟待进行深入研究。我们认为,多元参与模式下的合作治理应成为开发区土地管理不可或缺的管制替代性工具。 　　 　　二、开发区土地集约利用研究现状 　　 　　国外较少以土地集约利用为对象做专题的研究,但国外学者在城市规划学、经济学和地理学等学科研究中,几乎都将土地资源集约利用作为土地利用的重要研究内容。土地集约利用这一概念最早来自于大卫#8226;李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究,它是指在一定面积土地上集中投入较多的生产资料和劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。之后,德国经济学家屠能、英国经济学家马歇尔、美国土地经济学家理查得#8226;T#8226;伊利、德国农业学家T#8226;布林克曼等都对土地集约利用的概念进行了进一步的研究。英国经济学家詹姆斯#8226;安德森所创立的级差地租理论已成为土地集约利用的理论基础。二战后,迫于城市发展和经济增长的压力,一些国家纷纷推动城市土地集约利用的实践,它们主要通过模型设计、回归分析等方法定量得出集约利用的结论并取得了很多有益成果(Teye,1988;Milne,1991;Brohman,1996)。即便如此,在借鉴的层面将这些理论应用于我国开发区土地行政的实践,还存在一个如何合理转化的问题。 　　国内学者对开发区的土地集约研究是新近的事情,但对城市土地资源集约利用研究方兴未艾,对该命题的认识也逐步明朗化。马克伟认为,城市土地集约经营是通过对单位面积土地多投放活劳动和物化劳动,来提高土地资源利用率,增加建筑物层数,以期提高土地的经济功能和负荷能力;肖梦认为,城市土地集约化使用是指多维利用城市土地立体空间,并使其一地多用;毕宝德认为,城市土地集约经营旨在获得单位土地面积最大收益;潘锡辉等人则认为,城市土地资源集约利用是通过宏观调控,合理安排和优化配置土地资源,最大限度提高土地资源利用率和单位面积土地投入产出率,促进以土地作为生产要素的市场、行政的最佳配置,达到社会价值和经济价值的最大化[1](pp.16-18)。 　　目前国内学术界对于开发区土地集约利用的研究总体上呈现如下特征:在前提条件上,明确为开发区土地布局合理和结构优化,但是对其对策属性缺少辩证和全面的认识;在目标上,确定了开发区土地资源利用应达到良好的经济、社会和资源、生态效益,但大多局限于经济学、土地规划意义上的研究而缺少政治逻辑的考虑;在指导思想上,主张土地资源可持续利用,但大多对行政制度(行为)的持续推进作用论证不足;在土地资源集约影响因素上,既有成果证明投入与集约利用之间并不存