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私募股权基金在PPP项目中应用探析 　　【摘 要】 PPP是一种创新的政府投融资机制，引入社会资本参与在公共服务领域建设和运行。深化对PPP项目融资的理解，使得私募股权基金应用到PPP项目中，实现PPP项目运作的低成本、低风险和更专业。 　　【关键词】 PPP模式 社会资本 私募股权基金 　　PPP模式，即Public―Private―Partnership的字母缩写，“公共私营合作”的融资机制，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础建设项目，或是为了提供公共服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。这里的“私人”通常指“社会资本”。 　　私募股权基金及政府引导基金作为社会资本投资和参与PPP项目的正如雨后春笋，私募股权基金参与PPP项目的投资规模也日益增长。 　　一、私募股权基金参与PPP项目的背景 　　（一）经济新常态 　　伴随着地方政府的债务负担越来越重和经济下行压力的增大，国家宏观调控政策的变化，尤其是国务院2014年颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求规范地方政府规范举债融资机制，划清与平台公司的界限。由此，导致地方政府的融资渠道受限，财政资金不足与经济持续发展之间的矛盾突出，需要通过投资来拉动经济，随即出台的一系列推行PPP模式的文件，在城镇基础设施和公共服务领域推行PPP项目。而PPP项目的资金需求量大，能真正落地的社会资本通常是央企和地方国企，但因上述企业本身的受资产负债率影响，项目投入资金有限，需要与私募股权基金的合作投资PPP项目。 　　（二）政策依据 　　国务院及部委出台了一系列相关文件，为社会资本参与PPP项目提供了政策支持。 　　《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》[国发（2014）60号]规定：“在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。”及“大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。” 　　《国务院办公厅转发的通知》[国办发（2015）42号]规定：“中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性”及“鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。” 　　二、参与PPP项目的私募股权基金的组织形式 　　私募股权基金的组织形式有公司制、合伙制、契约制（信托制）。其中，合伙制是使用最多的一种组织形式。 　　（一）公司型。其严格按照《公司法》、《证券法》等相关规定设立，法律法规比较健全，有比较完备的公司治理制度，董事会、股东会、监事会，治理机构也比较完善，运营比较规范，投资决策比较慎密，有利于风险的控制。但在实际运营中三会制度的治理机构，不利于因实际情况的变化及时调整投资策略。 　　（二）合伙型。此类方式是绝大多数私募股权基金使用的法律架构，由普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）共同出资组成。普通合伙人通常为投资管理机构发起设立的公司或合伙型基金，其承担无限责任，负责基金的投资、经营、管理；有限合伙人以其认缴的出资额为限承担有限责任，只负责基金的投资，不参与基金的经营管理。 　　（三）契约型。其由基金投资者、基金管理人、基金托管人之间签署基金合同而设立，一系列法律文件的签署形成委托/受托管理法律关系的集合投资形式。这种基金本身不依托公司或有限合伙的组织形式，基金的持有人也没有股东或合伙人身份，而是通过持有人大会来行使权利。 　　参与PPP项目的私募股权基金通常以合伙型为多，基于PPP项目的特点，几乎没有契约型基金参与。 　　三、参与PPP项目的私募股权基金的组建模式 　　因发起方式的不同，可有不同的组建的模式不同： 　　（一）由专业机构成为GP进行管理，以地方政府财政或地方国企在基金中成为劣后级LP，引入保险和银行等金融机构的资管计划作为优先级LP的合伙型基金，一旦出现风险，将采取优先劣后的退出机制，保证金融机构的本金和收益。 　　（二）以地方政府或地方国企与专业机构共同设立有限责任公司，登记为基金管理人，由该公司（基金管理人）为GP进行管理，LP的结构形式同（一），该模式主要是为了政府财政和地方国企能深入到PPP项目中去。 　　（三）由实业资本为主导设立的，即有建设运营能力的实业资本发起成立的，在与政