社会保障政策执行程序的法律原理.pdfVIP

当代法学　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 ２０１８年第４期 社会政策与法律规制专题 社会保障政策执行程序的法律原理 胡敏洁∗ 内容提要: 政策执行是一个动态过程ꎬ 政策的制定、 实施、 评估一直到新一轮的政策变革ꎬ 程序都是其中 的重要勾连线索ꎮ 社会保障政策的核心目标包括宪法上的物质帮助权及其他相关权益的实现、 基于共享而产生 的资源公平分配以及满足特定社会群体的需求ꎮ 为确保多元化社会保障政策目标的实现ꎬ 需要建立切实可行的 政策执行程序ꎬ 而良好的程序设计至少包涵内部程序、 非正式程序、 简易程序、 退出程序等内容ꎮ 具体的程序 内容则需要根据社会保障政策执行的特性而决定ꎮ 关键词: 社会保障政策ꎻ 政策执行ꎻ 政策目标ꎻ 程序法理 引　 言 〔１〕 在传统的政策科学领域ꎬ 政策制定是核心议题ꎬ 而政策执行则交由行政官员ꎮ 但近年来ꎬ 政策执行问题日益受到重视ꎬ 并逐渐成为行政管理学、 公共政策学的重要研究议题ꎮ 政策执行是 指政策执行者通过建立组织机构ꎬ 运用各种政治资源ꎬ 将政策观念的内容转化为实际效果ꎬ 从而 实现既定的政策目标的活动过程ꎮ 其中ꎬ 公开、 透明、 清晰的程序规范是确保政策执行效果的重 要手段之一ꎮ〔２ 〕 社会保障政策执行一般包含两方面的内容: 即国家宏观层面的社会保障政策执行以及地方微 观层面的社会保障政策执行ꎮ 例如ꎬ 党的十九大报告明确提出 “按照兜底线、 织密网、 建机制 的要求ꎬ 全面建成覆盖全民、 城乡统筹、 权责清晰、 保障适度、 可持续的多层次社会保障体 系ꎮ” 这是有关政策执行的顶层制度设计ꎮ 而地方立法中关于 “边缘家庭” 的规定则属于具体的 〔３ 〕 政策执行程序规范ꎮ 如果结合社会保障的具体项目观察ꎬ 就会发现社会保障政策执行程序的 涵盖范围相当广泛ꎬ 包括针对行政机关设立的内部执行程序ꎬ 针对社会保障对象的资格确定程 序、 参与程序、 退出程序等等ꎮ 尤其是针对社会保障对象ꎬ 社会保障政策通常会设定一定的资格 或者准入门槛ꎬ 以此作为程序启动的要件ꎮ 在学说上ꎬ 作为给付行政范畴的社会保障行政ꎬ 具有何种区别于传统秩序行政的特殊性ꎬ 也 是法学上需要探讨的重要问题之一ꎮ 有学者认为ꎬ 给付行政与行政程序具有特别的 “亲和性”ꎬ ∗ 浙江大学光华法学院教授ꎬ 博士生导师ꎬ 南京师范大学中国法治现代化研究院特邀研究员ꎮ 本文系国家２０１１计划司法 文明协同创新中心研究成果ꎮ 〔１〕[英] 米切尔 黑尧: «现代国家的政策过程»ꎬ 赵成根译ꎬ 中国青年出版社２００３年版ꎬ 第 １１０页ꎮ 〔２ 〕Ｓｅｅ ＣｈａｒｌｅｓＷｏｌｆꎬＪｒ ꎬ “Ａ Ｔｈｅｏｒｙ ｏｆ Ｎｏｎｍａｒｋｅｔ Ｆａｉｌｕｒｅ:Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ ｆｏｒ Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ Ａｎａｌｙｓｉｓ”ꎬＶｏｌ. ２２ꎬＮｏ. １ꎬＪｏｕｒｎａｌ ｏｆ － Ｌａｗ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ (１９７９)ꎬｐｐ １０７ １３９. 〔３ 〕例如ꎬ «浙江省社会救助条例» (浙江省人民代表大会常务委员会公告第 １８号) 中对于边缘家庭的规定ꎮ ３ 当代法学 比如个人要想获得给付ꎬ 首先需要申请程序予以支持ꎻ 同时ꎬ 将复杂的法律条文向申请者阐明也 是程序的内容之一ꎻ 此外ꎬ 还包括在这一领域中多元主体彼此之间的关系ꎬ 需要程序来加以规 范ꎮ 由此ꎬ 程序上的思考可以成为连接基本权利和给付国家的连接点ꎬ 也会使得程序不仅仅具有 〔４ 〕 对行政权的控制功能ꎬ 同时也可发挥提高行政灵活性并提高行政效率的功能ꎮ 英美法系上ꎬ 则对社会保障涉及到的权利是否可归属于新