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立法效益论证问题探讨 　　[摘要] 立法效益是立法的收益减去立法成本所得的净收益。立法效益论证是立法机关或立法人员在进行立法前对该项立法的成本与收益进行科学的预测与论证， 目的是节制立法的成本，实现立法的最大化效益，其具体内容是在对立法成本和立法收益的分析的基础上，从立法成本与立法收益的比较中，为确定可供立法机关选择的立法方案进行论证。不仅如此，还要对立法效益的实现条件如确立立法效益价值观，优化配置立法中的各种资源以及社会对立法的接受能力等进行分析与考察。 　　[关键词] 立法效益；立法成本；立法收益；立法效益的实现 　　[中图分类号]DF01 [文献标识码]A [文章编号]1000―4769(2006)03―0087―4 　　立法决策是立法主体在对立法的可行性和必要性等进行充分、科学论证的情况下所作的决定。立法的可行性、必要性论证的内容不仅在于立法能否满足社会的现实需求、立法的时机是否成熟、立法的条件是否具备、立法主体进行立法时是否具备宪法和法律根据、国内外是否有可供借鉴的同类立法及其实践经验等等，除此之外，立法效益问题的论证也是立法的可行性与必要性论证的组成部分。 　　立法效益就是立法的总收益减去立法成本所得的净收益。立法效益论证就是对立法的预期收益减去立法的预期成本所得的预期净收益的多少进行论证，从而作为立法决策的基本依据。 效益分析，也称成本一效益分析，是经济学常用的一种基本分析方法。它是分析一个投资项目中的几种方案所产生的经济效益是否同其所支出的成本相适应的一种分析方法，通过成本一效益分析，可以对一个投资项目的几种不同方案，分别比较它们的预期效益和成本支出，从中选择最佳的方案。如果可供选择的方案产生相同的经济效益，则其中成本最低的方案为最佳方案；如果有几个可供选择的方案需要相同的成本支出，则其中效益最高的方案为最佳方案。 　　成本一效益分析实际上是一种决策方法，它是对各种备选方案的预期收益和成本通过相互比较以作为决策者进行选择和决策时参考的一种方法。 　　世界上最早将成本一效益的分析方法应用于立法过程的是美国。20世纪60年代，美国国会就通过立法加以规定：“行政部门提交的法律草案，须同时提出立法论证报告，且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核，方可提交国会讨论通过。”美国许多州议会也明确规定：“凡是所立之法的实施将直接导致州财政支出或者收入的，均应提交该法的立法成本分析报告，凡是具有上列情形而未提交立法成本分析报告的，议会有权不予审议或者通过。”英国的《准备守法成本评估修正原则》、德国的《联邦法律案注意要点》、荷兰的《立法指导原则》、芬兰的《法律规范法》、加拿大的《联邦立法政策》等都规定了成本一效益的分析原则。 　　美国20世纪60年代兴起的法律经济学思潮(亦称为法律的经济分析)，其研究的主要内容是要用经济分析的一般原理分析法律的经济根源，揭示法律的内在的经济属性，不仅要研究立法在什么情况下最经济、最便利、最能发挥效用等问题，还要研究如何使立法效益最大化，如何最大限度地提高立法的操作性和实用性，如何以最少的劳动投入获取最大的法律效益等问题。 　　法律的经济分析思潮强调的效益分析方法“确实提供了理解法律的新框架。在相当多的情况下，立法机关和司法机关是根据效益来分配权利和义务的”，“我国目前进行的经济体制改革，归根到底是通过政府与企业、企业与企业、企业与职工、职工与职工之间的权利与义务的分配和再分配，使权利和义务及其界限最优化，以最大限度地提高经济效益。我们的立法和执法工作应当适应这种改革，把效益作为分配权利和义务的基本标准。”因此在立法制度领域导人效益范畴，是中国立法走向现代化、理性化的必由之路。立法机关在进行立法决策时，要注重立法的效益论证。 　　 　　一、立法成本及其构成 　　 　　立法成本是指立法过程中的全部费用的支出。立法成本根据不同的标准有不同的分类。在进行立法成本论证时，笔者认为要注意分析以下三种成本： 　　(一)立法的直接经济成本。立法的直接经济成本主要由四个方面所组成：第一，为立法者所支付的全部费用，即立法者的工资、福利、办公用品以及维护立法者进行立法活动所必需的其他费用。第二，为收集信息资料所花费的全部费用。法律不是立法者头脑一热就能想出来的，而是要在大量的调查研究的基础上，根据社会发展的客观需要制定出来。因此，收集信息、资料要花费大量的劳动，这些费用的支出自然构成了立法成本不可缺少的组成部分。第三，为调查研究和征求意见所支出的全部费用。一部法律的出台通常要征集有关部门、专家甚至广大人民群众的意见，特别是为征求意见而召集的专家论证会、座谈会、讨论会以及听证会等活动需要支出大量的人力、财力和物力。第四，法律文本以及为制作法律文本所花的费用。立法的最终结果是要形成一部法