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精准扶贫机制实施政策和实践困境剖析 　　摘要：随着我国对农村经济的重视度加大，政策性的改变发挥了不可估量的作用。扶贫机制的精准化落实改变了原有的扶贫瞄准机制，从传统的县级扶贫逐步转变为户级、村级扶贫，同时实现了下沉式的瞄准单元扶贫。虽然从理论角度考虑扶贫政策的落实大大提升扶贫资源的利用率，但是在实际角度考虑，其仍受政策的挑战与现实的考验。精准扶贫仍然面临着农户思想难转变、技术窘境、与乡村治理有冲突、政策制度有缺陷等方面的困境。实践中的精准扶贫机制落实必须要综合考虑人力因素、资金因素、技术因素、政治因素与组织因素，同时兼顾各个群体之间的利益。文章以此为基础，以扶贫预算为依据探讨精准扶贫机制现实困境，有针对性的提出解决意见，希望在实践中有推动意义。 　　关键词：扶贫机制；精准扶贫；政策落实；现实困境 一、扶贫政策发展史 　　自二十世纪八十年代 以来，我国开始实施扶贫发展战略。纵观其改革的历史，我国的扶贫政策尤其是扶贫瞄准机制一直不断调整。最开始我国扶贫机制瞄准的载体是县级扶贫，共覆盖大约70%以上的农村贫困人口590多个贫困县。综合当时的国家情况分析，以贫困人口的分布情况结合政府管理成本，在现实生活中贫困人口以县域经济为依托是最佳的脱贫选择。但县域经济的精准扶贫机制日渐暴露弊端，如主观因素的影响使得确立脱贫县出现了漏洞，扶贫资金的落实受到了干扰难以实现扶贫资金真正帮助贫困人员，扶贫资金过于分散，扶贫资金精准性较差。而到了2001年县域扶贫政策只能帮助到60%左右的贫困人员，使得近一半贫困户难以享受政府的帮助，相关政策出现了严重失真性。 　　2001年，精准扶贫机制逐渐转变为“扶贫要到村到户”改善扶贫落户到人头上减少非扶贫人口对扶贫金的使用，贫困村覆盖了大部分的贫困人口，扶贫到村的升级在一定程度上增加了扶贫的精准度。据相关调查显示，制度上贫困村制度式的划分却使得一些真正贫困的村户被排挤；相关对于县级瞄准错误率反而升高 ，即使是准确的划分了贫困村也不能真正的将贫困资金完全落实到贫困人员手中；有部分资料显示，我国扶贫资金对贫困户的覆盖率明显低于对中等户、富裕户的覆盖率，致使扶贫不准。因此有学者认为即使有农村低保政策但是扶贫政策的不精准性仍导致我国贫困人口难以减少。两种贫困瞄准方式贫困型县域和贫困村式资金辅助都属于区域性瞄准，然而在我国贫困县与贫困村中大部分并不是贫困人员，因此即使扶贫也难以实现精准到户。 　　为了改善扶贫的精准效果，自2005年开始实行建档立卡落实，国家逐步实施农户瞄准。2014年之后政府要求做到精准识别贫困农户、帮助与管理贫困户、加强落实考核工作等。至今为止，我国已经逐步建立起了分级别式的扶贫帮助，主要分为县、村和户的三级制扶贫瞄准机制。 然而扶贫精准度的上升也增加了管理的成本尤其是村级区域瞄准与户级瞄准。与此同时，不论何种机制都面临多方面的挑战，如社会舆论的误解、信息资源有误、方法机制有误等，综合有关数据表明扶贫瞄准的不得当有时带来的危害远远超过瞄准有误时。 　　本文以实际调研所获数据为基础，探讨了精准扶贫机制实施的政策和实践困境，分析精准扶贫难以实现最大收益的原因，希望针对性的改善策略对实践有推动意义。 二、精确扶贫机制在我国实施的困境 　　（一）精准扶贫中贫困用户识别难 　　识别谁为贫困农户是落实精准扶贫机制的基础。国家曾出台对应的法规与通知，要求正确识别贫困农户并建档立卡，但由于当时的资源有限因此即使建立了档案，也并未获取较多的扶助资源。随后国家又开展了两项制度，分别是扶贫开发与最低生活保障，再次??调了建档立卡的重要意义。随着发展，建档立卡、完善识别贫困农户机制成为精准扶贫的重中之重。 　　当前我国的主要识别依据是“依法定程序识别”，主要步骤为自主申报、村民互评、地方政府调查、多部门审核、张榜公示等。在实际操作中，主要面临着因乡镇分级分配致使部分农户产生抵触情绪、非贫困的识别标准降低、临界标准农户难以裁定等难题。 　　1. 分配法导致部分贫困户未纳入范围 　　目前，贫困区域及资源的划分主要是根据贫困户的规模与数量，大部分地区选择逐级分配指标来防止虚报、多报等现象的出现，具体方法为：先获取监测贫困人口的数据，省部门分解此数据将指标向下划分，而各下级相关部门则是以贫困线确定本区域贫困户的规模。如某地以人均1650元为划分标准，确定农村为30%总体贫困发生率；另一区域以1600元为划分标准 确定农村为20。2%总体贫困发生率。县级综合贫困线，贫困总体发生率确定，再向乡镇划分指标，再向行政村划分，最后再逐级上报并审核。 　　由此可见，划分贫困农户的重要人物就是村干部，村干部使用主要识别方法为将指标向村民小组分配，并由组长确定本组名单；或小组以村庄姓氏将指标向各家族分配，并逐步推选出来