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美国联邦政府CFO法案经验与启示 　　【摘　要】 1990年前美国联邦政府项目屡禁不止的财务问题促使《首席财务官法案》（以下简称法案或《CFO法案》）出台。该法案通过建立以首席财务官为主体的联邦财务管理工作组织体系，推动联邦政府持续引入和运用现代财务管理思想、方法和技术，从而改进了联邦政府的财务管理水平。文章通过回顾该法案的颁布和实施情况，对我国政府如何构建政府财务管理工作组织体系及改进政府财务管理水平提出若干建议。 　　【关键词】 政府； CFO； 财务管理 　　与企业的财务决策一样，政府的财政决策也必须要建立在可靠和相关的财务信息及有效的财务管理体系①之上（Charles，1991）。美国联邦政府从20世纪30年代的经济大萧条之后，就开始重视联邦财务资源的使用效率，并在网络上公开联邦财务信息，增强联邦政府财务信息透明度。信息的公开固然有利于加强社会对政府财务管理工作的监督，但是仍然不能防范联邦政府项目中屡禁不止的造假、浪费、滥用和资金管理不善等财务问题。为此，1990年美国国会通过了《首席财务官法案（CFO法案）》②。作为国会、行政管理和预算办公室（OMB）及会计总署（GAO）③的合作成果，该法案被视为联邦政府首部最为全面的财务管理改革法规。法案颁布后，联邦政府在CFO配备、会计和财务报告规范化、绩效报告的披露、内部控制的有效性等各个方面都得到大幅改善。现代化的财务管理体系为联邦政府项目融资、管理和评价提供了完整、可靠、及时和一致的财务信息，从而减少了财政资金的损失及浪费(Jeffrey，2005)。 　　 　　一、《CFO法案》的出台背景 　　长期以来，联邦政府一直非常重视政府财务管理工作的规范化，包括政府财务管理组织体系和制度体系建设工作。在组织体系建设方面，1921年《预算和会计法案》要求在联邦政府财政部下设预算局（BOB），国会下设GAO。BOB最初负责为总统编制年度预算报告，1939年被正式划入总统办事机构旗下，1970年更名为行政管理和预算办公室（OMB），兼管联邦预算工作及联邦采购、绩效和人事等各类管理事宜的组织和协调。总审计长（Comptroller General）最初作为GAO的领导者，同时兼任联邦政府首席会计师和首席审计师。1937年，在美国总统主导的布朗娄委员会建议下，GAO演变为侧重政府审计、兼管政府会计的身份。1950年，《预算和会计程序法案》要求会计、内部控制工作由联邦政府各部门或机构领导分管。1982年《联邦管理者财务诚信法》规定总审计长负责联邦政府内部控制的标准制定和执行监管，绩效评价工作则暂由各任总统主管。 　　在制度体系建设方面，1921年的《预算和会计法案》就对政府会计工作进行了规范，要求采用规范的财务报告披露财政拨款的用途和金额。其后，联邦政府围绕《美国法典》中《货币和财政》下的《财务管理》子卷进行修订，逐步建立并扩充，形成了涵盖政府会计、财务报告、内部控制和绩效评价等各个方面的财务管理法规体系。1950年，联邦政府又颁布了《预算和会计程序法案》，规定联邦政府必须建立健全内部控制制度，并开展预算的绩效评价工作。随后，联邦政府又颁布了《国会预算和截留控制法》（1974）、《监察长法案》（1978）、《联邦管理人员财务诚信法案》（1982）及《准时支付法》（1984）等系列法案，细化政府会计和财务管理工作要求。 　　尽管上述举措为联邦财务管理工作带来一定改进，但直到1990年前，联邦政府的财务问题依然严峻。一个突出的问题是，统管财务管理工作的组织领导体系缺位，导致联邦政府财务管理工作效率低下，联邦财务系统的更新投资计划也因缺乏有效的规划和组织而遭遇失败。财务系统过时，内部控制和财务会计方面的混乱，加上其它管理上的问题，导致联邦政府每年在数以百计的政府项目上，由于欺诈、浪费、滥用和管理不当出现数十亿美元的损失。联邦政府亟需通过改革财务管理组织体系，提升联邦财务管理水平，尤其需要加强OMB在联邦政府现代财务管理体系开发中的全面指导和领导作用。在此背景下，1985年总审计长和OMB主任共同向国会呼吁联邦财务管理改革的立法，1986年参议员威廉·罗斯（William Roth）引入《联邦管理重组和成本控制法案》，1990年国会将其正式修订为《CFO法案》。法案的关键目标在于通过改进联邦财务管理领导结构、完善财务管理法规，提高财务信息质量，改进联邦项目融资、控制和评价效果，避免财政资金损失。 　　二、《CFO法案》的主要内容 　　法案的总体框架如图1所示，其核心内容为CFO组织体系的构建。针对原美国联邦政府中多个部门分管财务管理工作的现状，法案的第二章要求在OMB下建立“管理副主任—联邦财务管理办公室（OFFM）—部门或机构CFO”的联邦财务管理组织体系。管理副主任和OFFM负责制定财务管理