试论建国后政府慈善事业与其现代化面临的问题.doc

试论建国后政府慈善事业及其现代化面临的问题 [摘要]慈善事业有其特有发展规律，民间与政府力量的互动，是慈善事业的动力所在。政府作为慈善事业的主体之一，传统社会中曾有过多种慈善措施和政策。新中国成立后，政府慈善事业经历了曲折的历程，到1990年代后则开始向现代转型。充分认识建国后政府慈善事业的发展，不仅有助于充分吸取历史的经验教训，而且有助于慈善事业的现代化进程。 　　[关键词]慈善；政府慈善事业；形式；现代 　　慈善事业是以社会道德为基础、主要由民间和政府专门的机构实施的、以救助与教化为主要内容的经常性活动。慈善事业包括政府主导的个人、团体、机构，为贯彻慈善精神所举办的，以救济老、弱、病、残和遭遇危、急、灾、变等情况而需要援助者为宗旨的一应生产性公益性经济活动、福利设施与社会活动。学术界从1980年代以来，重新关注和研究慈善事业。民间力量成为慈善事业的主体，这是目前大多数学者关注的重点，需要进一步回答的问题有，政府是否也能作为慈善事业的主体?特别是新中国的政府慈善事业发展过程如何?主要形式有哪些?从传统向现代转型面临什么问题? 　　一 　　从中国的慈善历史看，政府与民间力量一直存在一种互动关系，“当官方组织无法解决所有难题时，便发动民间力量，而在野的士绅阶层从儒家‘修齐治平’理论出发，亦有以天下为己任积极入世的强烈欲望，二者一拍即合，遂有民倡民办之乡约与社学的昌盛。当官民共建的半官方组织无济于事时，又有纯粹民间组织如善会、善堂的发达。”[1]在新的历史条件下，夫马进等人主要关注民间社会的慈善事业，而王卫平、孙绍聘、田凯等人从传统社会保障、救灾制度、慈善团体等角度，开始重新对政府在慈善事业中的作用进行探索与研究。周秋光尽管对从古到今的中国慈善发展脉络作了系统的梳理，但他认为：“严格地说，慈善却并不能被看作是政府行为”，慈善事业是在政府倡导或帮助和扶持下、由民间团体和个人组织和开展的活动。 　　在分析政府力量的主导作用时，既要看到政府主持慈善机构、影响和干预民间慈善活动方面的直接主导作用，更要看到政府通过意识形态影响民间社会活动的间接主导作用。一方面应当认可政府所从事的救济活动和机构的慈善性质，另一方面也要看到，民间力量与政府力量谁是慈善事业的主导力量，今天的分析和研究某种程度上只能是一种理论行为。如果今人撇开政治行为与慈善事业的性质差异等理论分歧，单从慈善的角度来考察，可以发现，政府慈善事业内容也很丰富。历史上的中央政府作为慈善事业的倡导者、参与者，不同的历史时期在慈善救助的内容方面表现不平衡，表现力度也不一样。历史上传统的政府慈善事业主要有：旨在应对自然灾害的荒政，旨在尊老养老的养老制度，旨在保护儿童的恤幼政策与机构，旨在医疗救助的“养疾之政”，旨在收容流浪的贫困人群的栖流所，旨在埋葬无主或贫困无告之死者的“漏泽园”，等等。这些政府慈善事业，在不同的时期发展情况不平衡，如惠民药局，主要盛行于元明两代，入清后便寂然消失了。中国作为一个古老的农业国度，自然灾害屡见史册，素有“无灾不成年”之说，有人统计，两周时期的灾害为89次，秦汉时期的灾荒约为375次，魏晋南北朝时期为304次，隋唐时期为515次，两宋时期874次，元朝513次，明朝1011次，清朝1121次，总计超过4713次，年平均2次以上。这一统计可以说明荒政成为政府慈善事业中最为稳定与充实的内容之原因。荒政即是在长期与自然灾害的不断斗争中形成的各类救灾措施，包括报灾、核查、蠲缓、赈济、仓储、河政等。在各类救荒的措施中，影响较大、发展平稳、制度完善的慈善政策和机构主要是仓廪制度和养老制度。仓廪制度作为预备农荒的对策，是政府慈善事业中荒政制度化的主要象征和标志，主要表现于常平仓和义仓，民间另有社仓。 　　从纵向看，由于宋代经济空前的发展，“社会首次‘发现’了都市贫民阶层”，同时由于社会阶层、思想观念等方面的变化，政府慈善事业积极开展起来。宋代是政府直接主持慈善事业的高峰时期，而此后中央政府较多干预地方慈善事业，特别是1850年以后，民间力量逐渐成为慈善事业的主要推动者。及至民国，西方社会保障制度和民间慈善活动对中国慈善事业的现代转型起到了一定的推动作用，如1915年有人记载，美国一教士在苏州创设福音医院，不仅惠及当地贫民，而且起到了影响社会发展的示范作用，“呜呼，遍我中国。求一如此社会、如此家庭，恐不易旦暮遇之；于以见文明国人之自有真也，表而出之，足以风矣”。民国时期不仅是前清的善堂善会得到延续，而且由于严重的自然灾害[10]和频繁的战争，中央政府不仅主持、参与慈善事业，而且试图颁布各类专门的法律来规范和发展地方慈善事业。[11]1928年5月国民政府内政部颁布的《各地方救济院规则》规定，各省、区、省会、特别市政府及县市政府所在地设立救济院，以“教养无自救力之老幼