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行政区划体制改革价值理念探讨 　　来政府管理学院，天津 300071） 　　摘 要： 价值理念作为一种观念的力量，它规定了政府在行政体制改革中的行动方向和活动空间。行政区划作为调节各层级政府权责分配的重要政策工具，必须坚持以正确的价值理念为指导。新中国成立以来，行政区划改革经历了政治统治型到经济建设型的转变过程，在努力建设服务型政府的今天，行政区划体系应重塑价值理念，在服务理念的指导下进行新一轮的改革。 　　关键词： 行政区划;价值理念;公共服务;政治统治型;经济建设型 　　中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.05.05 　　行政区划作为政府行政的工具和手段是国家治理体系的重要组成部分。合理的行政区划有利于国家、经济和社会的稳定与发展，有利于各地区的经济文化交融。作为政府的政策工具之一，行政区域的划分过程实则是公共权力的行使过程，是中央和地方以及地方各层级的权责分配问题;划分的结果体现着政府的施政方针，体现着政府行政理念的变化，它影响着一个社会的制度变迁。周振鹤指出：“行政区域的分划过程是在既定的政治目的与行政管理需要的指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素的情况下进行的，其结果是在国土上建立起一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。”[1]31-36因此，基于既定政治目的和行政管理需要基础上的行政区划改革必定要在合理的价值理念的指导下，科学安排，有计划、分步骤地稳步推进。 　　一、行政区划体制改革的基本价值取向 　　价值理念作为一种观念的力量，规定了政府在行政体制改革中的行动方向和活动空间，树立正确的价值理念是政府成功进行行政体制改革的前提条件。一般说来，行政区划体制改革的基本价值取向包括如下四个方面： 　　第一，政治稳定，维持国家与政权存在。国家的稳定是任何政府实施行政管理的根本保证，是政府得以正常运转的前提。政治稳定这一概念具有相当广泛的内涵，其中“占主导地位的是两个因素：秩序和持续性。第一个因素意味着政治体系相对来说不存在暴力、武力、高压政治和分裂;第二个因素意味着政治体系的关键成分不发生变化”[2]155。行政区划是调整中央与地方以及各地方之间权力关系的工具，通过合理分配各个层级之间的权力和职责，保证国家整体的稳定和统一。总之，政治稳定是社会稳定的重要组成部分，是社会稳定的前提和保障，也是进行行政区划体制改革的首要价值基础。 　　第二，讲求效率，保障行政机关高效运转。高效行政是建设现代政府的客观要求，提高行政效率是行政体制改革的首要目标。扩大规模、壮大人员是社会组织的自然属性，任何社会组织在发展过程中都带有自我膨胀的趋向。由于行政组织地位的特殊性（通过征税而非销售产出获得收入），在缺乏成本的限制下，其自我膨胀的欲望尤为强烈。政府规模的扩张，首先带来的是低下的行政效率，人浮于事，各单位相互扯皮、推卸责任。另一方面与之直接相关的是政府预算的增加。规模扩张后，为维持庞大政府规模的开支大大增加，势必影响社会和经济的正常发展，与高效行政的目标背道而驰。行政区划改革涉及整个国家行政层级的调整，削减层级，建立扁平化组织结构是提高行政效率的重要途径。因此，行政区划体制改革必须坚持精简效能和权责相适原则，构建机构精简、人员精干、程序简便、运行高效的现代政府体系。 　　第三，发展经济，增强国家经济实力，提高居民生活水平。市场经济是以追求利益最大化为目标的经济体制，科技、资金和劳动力等市场资源的配置应通过市场机制而非人为干预实现。在市场经济体制下，以政府为代表的公共权力组织要着力优化经济发展环境，提高经济发展水平。经济实力是衡量现代国家综合国力的最突出的指标，经济水平的高低直接影响着社会其他各项事业的发展。社会经济的发展水平制约着政府的活动空间和范围，任何一国的政府都应通过各项体制改革和政策途径为国民经济发展扫清障碍。各地区、各层级政府职责的分配是行政区划改革的中心内容，通过合理的区划设计和制度框架，有助于激发社会活力，使生产者和经营者在政府打造的制度环境下创造更多价值。 　　第四，强化公共服务，推动社会全面发展。市场经济的发展使政府需要改变以往“全能型政府”的形象，逐渐放权于社会、放权于市场，充分调动各种社会组织的积极性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，为社会发展营造良好的制度环境和运行机制。这样，在政治稳定和经济繁荣的背景下，政府需要将其工作重心转移到公共服务上来，打造服务型政府，推动以公共服务为主题的行政体制改革。服务型政府作为一种理念，强调将公众价值当作政府行政的基础，将满足公民的需求当作政府存在的价值。以公共服务为中心价值观