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论两岸区域 共同管理现实推进及相关问题 　　摘要： 　　共同管理的基本意蕴就是建立在两岸共同市场、共同利益和认同之上的协同合作，是由社会中多元的独立行为主体通过相互博弈、相互调适、共同参与合作而形成的多元化的公共事务管理制度或模式。在平潭未来的现实推进中，应借由三大部门的社会主体，即国家系统（政府组织、政党机构）、市场系统（企业组织）、民间系统（社会组织），基于一定的行动规则，在各个层面展开不同程度的互动，并为各类社会角色的参与提供具体路径和可能性。 　　关键词：共同管理；社会治理；平潭综合实验区 　　中图分类号：D035文献标识码：A文章编号2012 　　在两岸签署ECFA协议后，与经济相关的事务性议题已逐渐进入实践层面。在当下的阶段，两岸之间除了“谈”之外，更重要的是继续探索什么能“行”，探索能将两岸各种视角和制度结合在一起的新实践。平潭综合实验区就是这样一个现实着力空间。在这个特定区间内，海峡两岸共同参与，形成一种以制度构建为目的的互动协商，为两岸和平发展提供可行的精神、理念和经验。从目前的相关研究来看，对平潭综合实验区的规划和设计，大多以发展经济铺陈。“共同管理”如何定位、如何设计、如何实施、如何向纵深推进，仍然有待深入的研究。 　　现代治理理论认为社会公共事务的治理，其管理活动的主体未必是政府，也无须完全依靠国家的强制力来实现。这种特性恰好符合两岸搁置主权争议的共同愿望，因而具有了现实推进的可能性[1]。该理论为平潭的现代社会管理提供了全新的分析视角和范畴。“共同管理”的实质就是建立在两岸共同市场、共同利益和认同之上的协同合作，它拥有的管理机制主要不依靠单一的政府的权威，而是由社会中多元的独立行为主体（政府组织、政党组织、商业组织、社会团体等）通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多元化的公共事务共同管理制度或模式。“共同管理”是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，它意味着平潭未来应借由三大系统的社会主体，即国家系统（政府组织、政党机构）、市场系统（企业组织）、民间系统（社会组织），基于一定的行动规则，在各个层面展开不同程度的互动，并为各类社会角色的参与提供具体路径和可能性。 　　一、政府共管 　　政府管理有着公权力的全面保障，能确保公理的高效率。在2011年12月，笔者参加了“福建省法学会涉台法律研究会暨涉台法律研讨会”。在会上，有学者曾经提出平潭综合实验区共同管理的机构设置可以有四种模式，即咨询顾问型、聘任录用型、联合管委会型、直接选举型[2]。下文将在借鉴这四种模式的基础上，对政府共管的分类、可行性及其现实推进作进一步的探讨。 　　（一）咨询顾问型。由地方政府直接领导，吸纳台湾社会各界贤达组成咨询顾问团，为平潭发展相关问题进行战略研究、对策研讨、咨询建议等。严格来讲，咨询顾问只是一种建议权，是以建议方式来施加影响的间接路径，并非直接的共管。 　　（二）聘任录用型。即聘任台湾人出任地方政府职能管理部门的领导职务及公务员。例如，有学者建议“整个平潭治理部门包括行政、立法（代表会、理事会）、司法（法院）三个部门。由两岸公务人员共同参与”[3]。目前，平潭会逐步聘任台湾专门人才出任领导职务，包括平潭管委会副主任等，并在5年内招聘1000名台湾人。不过，该计划的实施恐怕会遭遇到来自台湾地区相关法律规定的阻碍。依照“两岸人民关系条例”第22条第2项及第3项之规定，台湾地区人民赴大陆任职管制部分，尚分为禁止类及许可类。就禁止类部分，根据“行政院陆委会的公告主要是：一、台湾地区人民、法人、团体或其他机构，不得担任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务；二、台湾地区人民、法人、团体或其他机构，不得为大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之成员。”参见：“行政院大陆委员会”陆法字第09300035311号公告。因此，在台湾民众赴大陆任公职尚未解套之前，台湾人士应聘上述公职恐遭裁罚。 　　（三）两岸地方政府共管模式。“九二共识”以及现有区域治理实践为两岸地方政府间共同管理奠定了基础。两岸地方政府可以先行对区域内社会、经济、生态环境以及文化教育等“面对面”事务共同管理。[4]68在平潭的建设设想就是要在将来划定一些区域，由台湾地区的市县或者机构按照总体规划开发或与大陆方面共同开发。该模式的应用有三大支持的理由：首先，两岸双方在地方合作上均具有丰富的实践经验。在大陆地区，地方政府自发倡导的区域政府合作机制正在逐步形成，珠三角、长三角、京津唐等区域经济区大大提高了地方政府的横向整合能力和行政效益。2000年，因应五都的成立以及推动跨区域自治事务，台湾地区“地方制度法”新增了24-1、24-2及24-3条，允许“地方政府”为处理跨