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行政计划变动中信赖保护原则研究 　　摘要：行政计划的可变性比一般行政行为要大得多。在这种情况下，相对人的信赖利益是否值得保护，在什么情况下保护，以什么方式保护就成为研究行政计划变动的一个重要的理论问题。行政计划的内容是否可诉存在较大的争论，与之相比，各国行政法学理论和司法判决对行政计划变动中的信赖利益是否可诉的观点则较为一致，承认了行政计划变动下相对人寻求诉讼救济的权利。本文认为，行政计划的形成过程应当重点保障公民和有关专业人士和组织的知情权、参与权等，使计划形成时具有科学和民主的程序保证，而对于行政计划的变动过程则应更多地在法律权利保障和防止或制止行政计划裁量权滥用的外部控制机制上进行制度构建。 　　关键词：行政计划；行政计划变动；信赖保护 　　中图分类号：D912.1　文献标识码：A 　　 　　行政计划是政府就有限的资源作合理有效的分配运用、拟定计划，就达成该目的的有关方法、步骤或措施，预先设计与规划。行政计划一经公布就表示行政机关将依此计划的内容从事相关的行政行为，国民也就由于此计划的公布而信赖行政机关日后的作为。因此，如果行政机关欲变更或终止该计划时，就不能忽略公民或企业等组织的信赖保护的问题。但是，行政计划的性质与授益性行政行为的差别主要表现在确定力部分。根据行政行为的确定力原理，行政行为有效成立后，具有不可变更力，即依法不得随意变更或撤销和不可争辩。对于行政主体来说，非依法定的理由和程序，不得随意改变其行政行为的内容、不得就相同的事项重新做行政行为；对于相对人来说，不得否认或随意改变行为的内容，非依法定的理由和程序也不得请求改变行政行为。因此，一般的行政行为成立后以“不变动”为原则，以“可变动”为例外，变动必须由法定的机关、根据法定事由、依据法定的程序进行。维护行政行为的确定力，有利于维护国家的行政权威，保证行政权力行使和社会生活的稳定性。另外，由于一般行政行为是根据已经确定的事实和当时有效的法律做出的，在这些因素不变的情况下要改变行政行为也缺乏客观的基础。而对于行政计划来说，其所规范的是将来发生的事项，这些事项尚处于不确定的状态，不会完全按照人们的预测发展，当未来的因素与人们的预测不一致时，变更行政计划使其符合客观事实就成为必要。因此，未来事项的可变性因素决定了行政计划的可变性，行政计划的可变性成分比一般行政行为的可变性成分要大得多。在这种情况下，相对人的信赖利益是否值得保护，在什么情况下保护，以什么方式保护就成为研究行政计划变动的一个重大的理论问题。 　　 　　一、信赖保护原则在行政计划变动中的适用范围 　　 　　行政计划偏向政策性与抽象性，法律形式又不确定，可以根据其具体特性解释为行政立法、行政规则、具体行政行为或行政方式等，因此不可能在行政计划的每一种形式中探讨如何适用信赖保护原则。这一困难使得目前理论研究零散和浅显。笔者认为，行政计划变动中信赖保护问题应当着眼于行政计划的性质与功能。德国行政法学根据行政计划的拘束力大小的分类有助于探讨信赖保护在具有不同拘束力的计划中的适用问题。德国行政法学将行政计划划分成影响性计划、拘束性和建议性计划。 　　影响性计划，是指一个行政计划不具有拘束性，但又不是单纯仅具有建议性。行政机关借助计划的制定，希望能“影响”公民自行采取符合计划目的的行为。它是一种具有“利益诱导性”的计划。由于行政计划的落实意味着国家将拨付一定的资金与之配套，意味着相对人有一定的商业机会和就业机会，意味着相对人在国家落实行政计划的过程中可以获得一定的利益或不利益，这就决定了相对人在人性“趋利避害”的驱使下会做出能够最大限度地获取利益的理性选择。国民经济发展计划，经济建设计划等政策性计划对于人民权益并不产生直接影响，所以一般不存在信赖保护问题。只有那些对公民权益产生实际拘束力和直接影响的行政计划，才有可能引发对信赖利益的保护从而提起不服行政计划变动行为的诉讼。例如，政府财经机关提供厂商一个引导性的行政计划，鼓励科技提升，并给予减税的优惠。此时该行政计划具有行政指导的精神，没有强制力，公民及法人自愿接受。但是如果财经机关以行政决定(承诺)或行政合同方式来进行鼓励厂商改进科技的情形，该行政决定(承诺)或行政合同成立并生效后，相对人已信赖该行为或合同的内容时，行政机关不得任意制定或变更该行政合同赖以成立的行政法规和具有法律约束力的行政计划。相对人一方无论是出于情势变更还是重大公益，因调整或终止承诺或合同所遭受的财产损失，应该有请求补偿的权利。 　　如果行政机关没有采用行政承诺或行政合同的形式具体实施该计划而只是公告一个“政策”――影响性行政计划，那么随后行政机关变更或废止该计划是否要对信赖利益进行保护就存在不同的观点。反对观点认为：行政指导和类似于行政指导的影响性计划无法律上的拘束力，