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行政责任制度困境分析 　　[摘要]行政机关及其行政人员必须为行使行政权力的过程和结果承担广泛的责任。然而，由于公共行政本身的性质和特征也导致难以为其确立恰如其分的责任。各种形式的行政责任制度在建构起责任的同时，也面临着广泛的制度困境，并导致了各种类型的责任难题。 　　[关键词]行政责任；行政机关；行政人员；行政权力；困境 　　[中图分类号]D630　[文献标识号]A　[文章编号]1002-7408(2008)04-0024-04 　　 　　行政责任是民主治理的基础。“民主政体的原则之一就是受控制的责任政府这个概念”。为了防治卸责或失责行为以及权力滥用和权力腐败。必须建立各种形式的责任制度，使行政机关及其行政人员承担起政治的、行政的、法律的和道德的等方面的广泛责任。然而，“公共行政本身的性质与特征也使得为行政官员确立恰如其分的责任的理想难以实现。”各种形式的责任制度在建构起行政责任的同时，也面临着广泛的制度困境，其典型表现就是形成了相互矛盾的行动逻辑，导致了模棱两可的两难选择，增加了责任实现的复杂性和不确定性。甚至直接导致制度失灵。对这些制度困境的深入分析，是理论行政责任制度的基础，更提供了行政责任制度发展和完善的重要启示。本文主要从政治性、公共性、有限性和规则至上四个方面归纳出行政责任中的制度困境，并尝试建构一个理论分析的视域和框架。 　　 　　一、政治性方面的制度困境 　　 　　公共行政决不是简单地执行政治做出的决策，而是政治运作的有机组成部分。行政责任的确立和实现。从根本说取决于政治制度的权力配置及其运作效率。 　　1、亦幻亦真的行政与政治的分野。公共行政是政治的一种表现形式，政治是公共行政运作的环境背景。“政治一直存在于行政管理之中”。政府事务总是被深度纳入到政治之中，“政府的行政按其本身性质不可避免地是一种政治过程。”公共行政中复杂的权力关系特别是与资源分配相关的那些问题，在本质就是一个政治问题。不过，同样有意义的是，“在任何一个社会中，指挥性的政治权力与执行性的行政权力之间都有明显的区别。”认识到这种区别并依此行事，乃是民主责任制的一种形式。在民主政体中。公共行政必须服从于宪政制度的安排，执行政治上作出的决策，并受到各种形式的政治监督，由此也就导致了一个根本性的责任命题，即对于并非按照人民意志选举出来的、常任的、依照技术标准提供专业服务的行政人员而言，设计怎样的宪政结构和制度安排，才能实施合理而深入的政治控制，保证他们忠实地履行自己的责任。行政责任制度的根本难题就是，怎样合理地划定政治与行政的边界与范围。加强对行政权力的监督和控制，使根据理性的、科学的规则行动的官僚制度听命于政治上的指挥。维持民主控制与行政自决权之间的合理平衡，保证行政责任的顺利实现。 　　2、权力监督的信息壁垒。政府掌握着社会中80％的有用信息，并形成严重的信息不对称。“公共行政通常是在一种以巨大信息不对称为特点的环境中运作的，不仅对于一般公众而且对于别的代表来说都是如此。行政人员掌握着专门知识，垄断了公共物品的供给，也垄断了关于生产的真实成本的信息。对于公共行政的各个方面，行政人员都要比外部的行动者知道得多得多。外部监督者根本无法监控行政人员所做的一切，时间或专业上的限制也妨碍了对行使权力的活动进行大规模的检查。因此。信息不对称严重限制了权力控制的力度和行政监督的效果。形成了权力滥用和权力腐败的潜在隐患。而且，由于行政机关的信息优势、技术优势和专业特长，政治权力的决策越来越需要听取行政人员们的意见。行政机关及其行政人员越来越多地进入决策过程，并成为事实上的决策者。随着行政权力因获得立法职能而日益膨胀，行政监督的门槛和成本都大大提高了。因此，权力监督的天平越来越倾向于行政人员而不是包括立法机关和公民等在内的外部监督者。 　　3、利益冲突下的责任悖论。政治归根结底是对利益的分配。制度具有分配性质，具有“非中性”的特点。公共政策是对社会价值进行的权威分配。“分配问题是公共政策的核心问题，无论分配涉及的是货物还是服务、是财富还是收入、是健康还是疾病、是机会还是失利。”问题在于，资源是稀缺的，政治分配是不平等的，政策收益是不均衡的，每一项公共政策。都有特定的失利XA者和获利者。公共行政不可能是价值中立的，也无法做到对所有人完全一视同仁。“政府计划’经常产生‘分配效应’：一些人比别人得到更多的帮助或受到更多的伤害。”因此，公共行政的运作必然导致不同程度的剥夺与施惠、限制与便利。这样，当利益发生冲突的时候，就不可能有一种判断行政责任的客观标准。至少在利益分配的意义上。对一些群体的负责任往往隐含着对其他群体的不负责任，分配给某些社会群体的好处必定不能同时为其他社会群体所共享。谈论行政责任就必须对相关各个社会群体的需要、利益和处境等进行权