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行政跨界水污染治理中利益协调探讨 　　〔摘要〕 跨界水污染纠纷关系到不同行政辖区的利益，如果处理不好就会引发地区矛盾与冲突，甚至是群体性事件。因此，治理跨界水污染必须将协调流域地方政府间利益作为一个重要视角。具体来说，一要构建民主而权威的流域管理机构，完善流域管理法律制度建设，加强地方政府的环保绩效考核，完善科层型的流域政府间利益协调机制；二要通过排污权交易来协调流域地方政府间的利益关系，促进流域地方政府间对水污染的合作治理；三要利用流域政府间生态补偿政策消除流域内部环境占用的不平等性，从而调解流域经济和环境的关系。 　　〔关键词〕 地方政府，利益协调，跨界水污染，治理 　　〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）05-0094-06 　　跨界水污染主要是指处于同一流域而分属不同行政管辖区之间因水体移动所带来的环境污染。上游污染，下游叫苦。在我国一些地区，处于同一流域但分属不同行政区的上下游地区之间普遍存在着跨界水污染的矛盾。由于水环境污染具有负外部性，在地区经济竞争的背景下，如果上游地区通过向下游地区转移污染行为来追求自身利益最大化，势必会引发地区矛盾与冲突。由于缺少统一的联合治污机制，上下游各自为政，治污脱节现象比较严重，经常引发群体性事件。显然，跨界水污染纠纷关系到不同行政辖区的利益。“地方利益是一种置于行政区域内、带有群体性质的多方利益需求，要想把它充分地表现出来，并在错综复杂的利益格局中占据有利位置，就必须造就或具备一个能充分代表、维护其利益要求的代言人。” 〔1 〕14理论和现实表明，唯有地方政府能担此重任。当前影响流域水污染地方政府合作治理的主要症结是有悖于市场竞争原则的地方保护主义，而利益协调机制策略的实施，将有助于地方政府减少其对辖区内微观主体污染行为实施地方保护的机会，从而使得流域地方政府间合作治理取得实质进展。多年来，我国许多跨界水污染治理都取得了很大的成效，如渭河流域在跨界水污染治理方面由于完善和构建了科层型利益协调机制、跨界水污染治理交易机制和跨界水污染生态补偿机制，协调了流域地方政府的利益，减缓了矛盾冲突，使得该流域水污染治理取得了明显成效，该模式可为探索我国流域生态环境治理和地方利益公平实现良性互动提供有益借鉴。 　　一、在跨界水污染治理中完善科层型的流域政府间利益协调机制 　　流域水资源作为流域内相关制度安排的利益载体，其治理结果是流域地方利益格局的集中反映，也体现着流域生产力与生产关系的相互作用状态。“流域水污染治理是典型的准公共物品，其治理成果具有消费的非竞争性，其治理成本巨大要求其本身具有受益的排他性。” 〔2 〕7地方保护主义在流域跨界水污染治理领域表现得尤为突出。当发生流域跨界水污染矛盾时，地方政府均有为本地谋利的倾向。就跨界水污染治理来说，追求的是流域整体利益的最大化，这就需要破解地方保护，构建民主而权威的流域地方管理机构，健全流域管理法制建设，加强地方政府环保绩效考核等策略的创新与选择。事实上，在流域政府间利益协调过程中，上级政府依靠自上而下的层级调控手段实施的科层型协调机制，对促进流域地方政府间对水资源配置使用的负外部性治理发挥着重要作用。 　　（一）构建民主而权威的流域管理机构。水资源的多功能性和生态系统的整体性决定了水资源管理是一个综合性问题，必须有各相关方的共同参与、合作和协商才能得以解决。而当前我国流域水污染治理被人为地按照行政区域内部不同部门和不同行政区域之间划分为两大部分，也就是通常所说的“条块分割”，这就造成与流域统一管理原则相悖的水功能和不同形态的水资源分割管理的局面。而作为水利部门派出机构的流域管理机构，因没有明确的法律地位，在处理跨界水污染问题上只能调查和协调而不能仲裁，致使流域跨界水污染矛盾和纠纷日益增多。地方保护主义是影响流域跨界水污染治理的主要障碍，解决该问题的关键是要建立一种地方利益表达和平衡机制，即流域地方政府能平等地参与流域管理机构的决策并表达自己的诉求。要落实这项工作任务，建立一个民主而权威的流域管理机构就成为必要。 　　流域治理只有通过构建民主而权威的流域管理机构才能使该流域水污染治理取得明显成效。渭河是黄河的第一大支流，被誉为“陕西的母亲河”。该流域是陕西省经济社会发展的核心区域，对全省经济社会的发展和西部大开发战略的推动起着重要作用。长期以来，伴随渭河流域工业化、城镇化建设进程的加速，渭河成为黄河流域最大的污染源，水污染已对流域经济社会可持续发展构成了严重的威胁。作为流域内唯一的废污水承纳和排泄通道，渭河流域内结构性工业污染突出，城市污水处理水平较低，水污染事件频发。全省80%以上的工业废水和生活污水通过渭河排泄，导致渭河干流杨凌以下河段全部成为劣五类水，已丧失了使用功能。针对原