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行政过程性信息认定规则研究 　　摘 要：信息公开制度实施以来，对于不予公开的范围一直存在认定争议，特别是过程性信息的认定在审判中存在争议。过程性信息是指处于讨论、研究或者审查中的政府信息。过程性信息在我国立法实践中仅有地方政府规章以及国务院的规章确认，缺乏高位阶法律的规定。过程性信息不予公开是符合依法行政基本原则的，行政机关的职权由法律规定，并按照法律行使，不得越权。过程性信息不予公开也不能忽视与行政效率的权衡。公众的知情权与过程性信息不予公开是天生的矛盾体，但在不予公开中，知情权也应当受到限制。因此，过程性信息应该采用完全保护的原则，并严格的适用。 　　关键词：过程性信息；完全保护；适用基准 　　一、两个相反案例的造成的混乱 　　（一）简要案情 　　案例一：2014年7月2日，原告范某向被告北京市石景山区审计局提出申请，要求被告公开石景山区第二水泥管厂综合改造项目的征收补偿费用管理和使用情况的审计报告。被告答复称，该审计项目尚未完成，原告所需要的信息正在形成过程中，根据《国务院关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）审查中的过程性信息，一般不属于应公开的政府性信息。法院审理认为被告根据《意见》第二部分的规定，将原告申请公开的信息答复为不属于《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）所指应公开的信息，没有法律依据。法院判决撤销被告北京市石景山区审计局于2014年7月21日作出的《政府信息依申请公开答复告知书》。 　　案例二：2013年11月14日，原告许某通过政府网站向被告市住建委申请公开《河西原农研所地块危旧房改造暨环境整治项目》征收范围和征收补偿方案的论证报告的政府信息，被告辩称原告公开的信息属于过程性信息，应不予公开，法院认可了被告的答辩意见，判决驳回原告许某的诉讼请求。 　　（二）案件的分析 　　案例一中，法院经过审理后，认为《意见》所规定的第二部分，不属于《条例》所指应公开的信息，没有法律依据，最终判决撤销了被告的答复。案例二中，法院的审判实践则与案例一完全相反。法院审判中，认可了过程性信息，并且论述了论证报告是过程性信息，并以此驳回了原告的诉讼请求。两个案件在表面的反差在于是否认可过程性信息，实则是对《意见》是否可直接适用。 　　过程性信息不予公开，不是我国的先例。在日本，行政机关内部及行政机关相互之间，以各种各样的形式而进行审议、探讨、协议，关于这些的审议、探讨信息，当公开具有危害公益的“危险”时，便成为不公开信息。在美国，行政机关在作决定前，在准备过程中的文件不予公开，如备忘录。在英国，有过政府的决策过程的信息是属于其他不值得一提的不能公开的信息。由此可见，在国外，虽然没有过程性信息的概念，但类似的信息都是属于不公开的范围的。笔者认为，过程性信息是指行政机关在日常工作中制作或者获取的处于讨论、研究或者审查中，为行政行为的实施服务而产生的政府信息。过程性信息是对行政相对人的权益产生影响，在行政职权运行中，行政机关顺利行使职权，出于现代行政控权理论以及相对人利益的保护，在审判实践中应统一过程性信息的标准，并予以适用。 　　二、过程性信息不予公开的基础 　　（一）法律法规的规定 　　2008年实施的《条例》第1条的立法目的规定“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，这有助于厘清已随时代发展变迁的“合法权益”的内涵。但《条例》并未涉及过程性信息，也未将过程性免予公开进行规定。最早对过程性信息作出规定的是2002年颁布的《广州市政府信息公开规定》，其中第十四条规定下列政府信息不予公开：……（四）除第十九条规定以外的在审议、讨论过程中的政府信息；（五）法律、法规禁止公开的其他政府信息。 　　2010年，国务院办公厅颁布的《意见》第二条指出“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”在全国范围内才确定了过程性信息这一概念。 　　截止到目前，全国共有60余部涉及信息公开的法规，其中包括部门的信息公开规定也包括地方的信息公开规定，与《意见》、《条例》相配合，形成整体的政府信息公开立法。 　　（二）行政合法性的要求 　　法治国家是指公民之间、国家与公民之间以及国家内部领域的关系都受法律调整的国家。实质意义的法治国家不仅要求国家受法律的约束，而且要求法律本身具有社会的正当性。我国宪法第5条第1款规定了“依法治国，建设社会主义法治国家”。故应以法律规范国家与人民之法律关系，法律不仅规制行政活动，并应使人民得以预见及估计行政活动的效果。 　　行政行为