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行政问责法制化困境与对策研究 　　【摘要】在现代的民主法治社会，如果没有政府责任，行政权的运行就没有制约，虽然我国行政问责制已初步建立，成为了行政法律制度和权力监督体系的重要组成部分，但我国行政问责制的法制化程度不够，仍存在一些缺陷。当前，有必要对我国行政问责法制化的现实困境进行深入解析，为完善我国行政问责法律制度提供对策。 　　【关键词】责任政府 行政问责 法制 　　我国行政问责法制化的现实困境 　　权责不清。一是政府内部职责、权限划分不清。首先，政府机构职权范围具有模糊性。我国中央政府与地方政府之间职责权限分配上重叠多变，模糊不清。行政部分之间的权限划分同样存在很多交叉、重叠之处。行政主体职权范围的模糊将导致行政责任主体的模糊和虚化，给行政问责法律制度的落实造成困难，弱化行政问责法律制度的效力。其次，公务员职位分类体系不健全。我国目前缺乏科学的公务员职位分类体系，政府官员与一般公务员的职责权限规定不明，一方面导致各个系统和各个层级的官员在任职时没有规范的职位说明，官员的权责区分缺乏透明公正的评判标准；另一方面，从事具体工作的一般公务员的岗位职责缺乏《中华人民共和国公务员法》的权威规定，也没有配套的法律法规体系进行规范。 　　二是责任界定模糊。首先，个人责任与集体责任不清，我国宪法规定政府机关实行行政首长负责制，同时，我国的政府运作采用民主集中制，即政府重大决策在少数服从多数的原则下投票决定。于是行政首长在票决公共事务时，实际上行使的是行政机关的集体性权力而非独占性权力，当这两种行政权力没有各自的适用范围与边界时，追究行政首长的责任就可能产生问责不公或者问责困难。其次，责任内涵模糊，一方面，政府部门及其工作人员失职失责需要承担的责任类型以及具体承担何种责任在实践中是不明确的；另一方面，问责对象的界定不甚明确，在现行的法律制度当中，多在问责对象之前冠以抽象难于界定的词语，典型的如“有关”，至于哪些部门和人员属于“有关”，没有明确的界定，对于行政部门授权的组织如何确认其责任主体地位，法律也没有细则加以明确。 　　统一的行政问责法律缺失。一是行政问责法律体系尚未完整。目前，我国仍然没有统一的行政问责法，行政问责法律规范散见于各单行法律之中，《立法法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《公务员法》等单行法律都体现了行政问责制的相关规定，但并不系统，缺乏完整的确保行政问责实施的法律体系，没有制定专门的行政问责方面的法律法规。同时，作为国家根本大法的《宪法》所规定的政治问责制度，由于缺乏明确细致的程序性规定而难于发挥效力，例如，我国《宪法》明确规定行政机关由人民代表大会选举产生，对人大负责，但各级人大及其常委会却很少行使质询权、特定问题调查权、罢免权等，原因就在于缺乏细致可操作的制度，缺少程序与责任承担形式的规定，再如，《宪法》虽然规定了罢免制度，但是在适用上却仅限于违法犯罪的官员，适用的范围和对象有限。 　　二是行政问责相关规定的效力层级较低。从2003年开始，我国自上而下相继制定了多部行政问责制方面的部门规章，但总体来看，这些规范性文件的效力层级相对较低。一方面，我国涉及行政问责方面的制度虽然不少，但就全国的范围看，我国已有的行政问责制只是在中央政策层面而非法律层面，具有代表性意义的有2004年中共中央通过的几部政策性文件，也没有覆盖到全体公务员，仅针对党政领导，因此，我国现行覆盖全国的行政问责制度，仍然停留在中央政策的层面；另一方面，我国现有行政问责立法形式只是地方政府规章，适用范围和效力有限，同时从内容上看，现有的地方行政问责制度也存在问责事由不够具体、问责责任形式的规定不够全面、追究责任的程序缺乏可操作性等问题。 　　行政问责的配套机制不健全。一是绩效责任机制缺失。绩效是指行为主体的工作和活动所取得的成就或者产生的积极效果，政府绩效是政府管理活动所取得的积极效果。绩效责任机制是建立公共部门对结果负责的机制。由于各种原因，我国还没有形成政府绩效管理的公共管理文化，因此绩效责任机制在推行的过程中也出现了不少的障碍。从资源的分配上，行政机关大多不愿意将有限的资源用于推行绩效评估工作；从评估指标上，我国尚未建立起一套科学的绩效责任评估指标体系；从评估的内容与实施上，缺乏执行机构的结果责任机制、公务员服务绩效评估机制、政府绩效和结果评估法律机制、绩效审计机制等程序和内容，这些方面的缺失都制约了行政问责的责任评估与实施效果。 　　二是信息公开与政务透明的有限性。行政问责是民主监督的重要组成部分，而“信息公开与政务透明是民主监督的基本前提和必要基础”，没有信息公开就无法实现公民参与，因此信息公开与政务透明是行政问责制度得以顺利实施的保障机制。政府的信息公开机制并非简单的政务