集体土地征用中利益主体解读及其法律规制.docVIP

集体土地征用中利益主体解读及其法律规制 　　摘　要：土地征用是我国现今社会的一个重要问题。土地征用实践中各方主体的行为选择受各种复杂因素的影响，很难实现中央、地方政府、村集体与农民双赢或多赢的局面。为此，国家应加强对土地征用行为的法律规制，遏制地方政府的代理人机会主义和权力寻租活动，并对失地农民这一弱势群体保持冷静的同情态度。 　　关键词：土地征用；产权；土地征用利益；数目字管理 　　中图分类号：D923.2　文献标识码：A　文章编号：1003－0751(2007)03－0087－05 　　 　　中国社会科学院2004―2005年“社会形势分析与预测”课题报告中明确指出，在当前困扰中国的七大社会问题中，“农民失地引起的社会矛盾加剧”排在首位。随着城市化进程的加快，我国每年失地的农民以300多万人的速度递增，因征地引发的农村群体性事件占全国农村群体性事件的65％以上。征地不仅使农民失去了土地，而且可能使农民丧失一系列与土地相关联的权利和利益，由此又可能进一步导致农民违法犯罪案件上升，社会秩序遭受破坏。征地可能引发的消极性后果，促使我们去关注这一制度的的构建者和实施者，去解读相关主体的话语、利益并探讨有关的法律规制问题。 　　 　　一、土地征用利益关系中的中央与地方政府 　　 　　(一)土地征用利益关系中的中央 　　随着我国城市化的跨越式发展，农业生产与城市扩张产生矛盾，土地征用制度应运而生。从本质上讲，土地征用是一种以城市化和工业化为导向的土地经济制度，这一制度的实施需要政府发挥引导作用。我国《土地管理法》第三条指出：十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。根据这一国策，中央加强了对土地利用的监控，由国土资源部进行全国土地利用变更调查，对重点城市进行土地利用的卫星遥感监测，并建立了土地督察制度，向地方派驻督察专员等。但是，这并不意味着中央在征地问题上就没有偏差。在我国目前的农地产权基本结构(集体土地所有权和农户土地承包经营权的双层结构)下，土地承包经营权实际上充分体现了他物权的特性，集体土地对农民而言，不单是生产资料还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和农民土地使用权的永久性转移，不仅是国家对集体土地的征用，而且包含了因集体土地被征用而导致农户的土地承包经营权被征收的双重意义。基于此，权利人应当对其依法占有和使用的土地享有独立的请求权，但我国现行土地征用制度否定土地他项权利的存在，致使土地承包权人因土地征用而损失的利益得不到完全补偿。此外，我国实行较为严格的土地用途管制制度，并制定基本农田保障制度维护粮食安全，地方政府与农民个体均不得擅自将农用地转为非农用地。换言之，农民对于土地的收益选择是相对稳定的，也是受到严格限制的，农业生产对于农民来讲是强制性的。从以上两方面因素来看，国家在征用土地后的经济利益分配这一核心问题上，就存在以下两个问题： 　　其一，立法滞后。我国现行法律对于土地征占的监管机制、征用程序及纠纷解决机制均无明确规定。更重要的是，有关征地补偿制度的立法并未体现市场化的思路，而是反映出一种传统观念，即以农业无条件服务工业来实现工业化和城市化的发展，这是我国社会建设在工业化初期的发展思路。改革开放到现在，我国各方面的形势都已发生了很大变化。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上明确提出“以工业反哺农业”，这是建设“社会主义新农村”的需要，也是社会发展的必然。农民的利益再不能被忽视，再以最大限度压低土地成本满足城市化需求的计划经济思路来进行土地补偿立法，就违反了正义的要求。 　　其二，补偿标准偏低。按照我国《土地管理法》第47条的规定，每亩土地补偿费、安置补助费和地上附着物、青苗补助费的总和不得超过征用前3年平均产值的30倍，一般每亩地补偿费用只有1―2万多元，而事实上很多时候真正到农民手里的只有几千元，这往往不足以完全补偿农民失地后创业、安置家庭的费用。同时，将土地原有产值作为计算土地补偿费的基础，低估了土地的社会保障功能和其他功能，也没有反映出土地市场的供需状况，不符合市场经济规律和国际惯例。农民对土地进行农业生产经营是由土地的专有用途强制决定的，仅按“原用途”来确定征地补偿标准，自然显失公平。即将实施的《物权法》第42条虽然增加规定：“征收集体所有的土地，应当……安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”但并未规定相应的保障措施，保障是否到位也缺乏具体的衡量标准，操作起来十分困难。 　　 　　(二)土地征用利益关系中的地方政府 　　我国《土地管理法》第三条明确规定，各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。那么，地方政府是如何在中央政府的调控下，发挥激励制度创新和制度竞争的功能的呢?