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铁路运营模式与公益性宪政逻辑 　　摘要:铁路在承载服务经济职责的同时,还担负着实现公民迁徙自由、平等发展之基本人权的宪政价值。公益性是铁路运营的本质属性。铁路运输存在资源配置不合理、运营价格决策不透明、票价偏高等问题。应建立并完善以价格听证为核心的铁路事业行政听证机制,衡平各主体之间的合法权益。 　　关键词:铁路运营; 公益性; 迁徙权; 平等权; 听证 　　中图分类号:D035.37 文献标志码:A 　　 　　一、铁路运输的宪政内涵 　　 　　(一)迁徙自由:铁路运输的宪政价值 　　就当代各种主要交通运输方式而言,铁路具有运量大而占地较少、能耗较低、环境污染较小、安全保障好,以及运费低、速度快、受自然影响小等优势,在我国人口众多、经济发展水平相对落后以及能源相对不足的现实国情下,铁路运营必然承载重要职能。以2008年为例。我国铁路客运量14.564亿人次,旅客周转量7728.34亿人公里,货运量33亿吨,货物周转量25118亿吨公里;同期全国公路水路完成客运量223亿人次,旅客周转量12711亿人公里,货运量211亿吨,货物周转量78217亿吨公里。由此可见,铁路的运输总量目前还无法赶上公路水路,但单位运输能力和持续运输能力却远远地高于后者。这组数据与我们的生活经验相吻合:铁路运输是重要的客货运方式,在中长途运输中更是发挥着不可替代的作用。可以想见,随着铁路建设投入的加大,以及轨道交通技术的快速发展,铁路运营的重要性将表现得愈加充分。 　　事实上,人类利用交通工具的原始目的,同时也是终极价值――满足自身的迁徙自由,其他的利益无非是附着于这一进程的结果与副产品。“迁徙自由不仅是市场经济发展的必然要求,而且也是公民权的基本组成要素,是国家统一的首要象征。在一个政治与法律统一的国家里,公民的一项基本自由就是有权在他向往的地方生活和工作;对这项权利的阻碍,必然意味着国家在社会、经济乃至法律上的割裂。”[1]迁徙自由虽然并未被所有国家写入宪法,但我们仍可从宪法的基本理念中推论出它存在的正当性。迁徙自由是基础性人权,其奠定了其他人权的实现基础;迁徙自由又是复合性人权,其内涵了经济、政治、文化等多重价值;迁徙自由更是本源性人权,其回应了人的生存意义以及意志自由等终极性命题。因此,铁路就不仅仅担负着联络国家经济命脉的经济职责,还承载实现并促进公民迁徙自由的政治和文化使命,在公民社会的建设进程中扮演着特殊的角色。 　　(二)公益性:社会契约的进路 　　一般的研究进路认为,铁路运营的公益性源于其准公共产品的属性。公共产品理论表明,“政府是一个超级企业,因为它能通过行政决定影响生产要素的作用……政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动”,[2]并能有效解决外部性问题,因而是公共产品提供的合适人选,非政府主体更宜于提供非公共产品。准公共产品是介于私人产品和纯粹公共产品之间的社会产品,具有消费的排他性或竞争性和一定的外部性特征。其中具有消费的排他性,但不具有竞争性的准公共产品,如电力、电信、城市用水、铁路等,这类产品也被称为自然垄断产品或公用事业产品。基于上述的分析,铁路应由国家举办并经营,或如加拿大和美国,交由指定的企业经营,由国家对其公益性亏损进行补贴。[3] 　　经济学上的论证严谨、精确、富有理性,但只能证成国家垄断举办铁路事业的合理性或经济性。铁路运营的公益性本质应在社会契约理论层面证成。洛克认为,人们联合成为国家,并置身于政府之下的目的是为了保护他们的财产,是为了避免自然状态中的不安全和不稳定。因此,“虽然人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等,自由和执行权,而把它们交给社会,由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理,但是这只是出于各人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机,社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外,而是必须保障每一个人的财产,以防止……使自然状态很不安全、很不方便的缺点。”[4]公益性是政府行为正当性的原因,它“是包括私法在内任何法律的追求目标,因为法律作为一种由公权力产生的统治社会的‘公器’,必然以公共利益为归属”。[5]个人或企业组织显然无法承担建设周期长、耗资大、运营成本高的铁路运营,那么按照公民与国家之间存在的契约,由政府担负铁路建设运营职责,以满足每一国民的需要;个人为此则仅需承担缴纳赋税的义务。这就决定了铁路运营在实现其基本功能时,应坚守公益性底线,不仅不应苛以使用者额外的义务,还应以财政补贴的形式担负公益运输的损失。 　　 　　二、我国铁路运营现状对宪政内涵的背离 　　 　　铁路运能不足的矛盾在“春运”中集中爆发。2009年铁路春运发送旅客达到1.92亿人,而在春节前后的40天时间内,全国有23.2亿人次通过铁路、公路、民航和水运方