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风险制度环境与自然灾害治理基于社会―生态系统分析 　　摘要：在给定自然灾害的多样性情况下，人类应对自然灾害的治理制度安排存在多样性和丰富性。在不同条件下，自然灾害治理制度安排成为降低自然灾害的脆弱性以及提高人类社会系统自然灾害的恢复力、适应力和变革力的重要手段。无论是脆弱性分析、风险管理还是治理，都没能有效地解释治理制度选择以及制度绩效问题。因此，引入社会生态系统分析的视角，将自然灾害治理制度嵌入到复杂的社会生态系统的互动结构之中，构建了一个更加整合的自然灾害治理分析框架，识别了决定自然灾害治理制度安排的核心变量：灾害风险属性以及制度环境。在此基础上，发展了四个有关自然灾害治理安排的命题：多样性命题、风险属性-治理命题、制度环境-治理命题以及嵌入性-制度绩效命题，从而推进了对自然灾害治理制度安排的理解。 　　关键词：自然灾害；风险；制度环境；治理制度 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 　　一、治理制度及其脆弱性 　　自然灾害是指由于极端的自然、人为因素或二者共同作用，超出当地承受能力演变而成的灾害，由于其可能造成非常严重的后果，自然灾害应对成为了一个全球性问题。早期的自然灾害研究主要将其视为一个地理和生物过程，但随着脆弱性概念的提出，自然灾害的“社会”视角的推进，其再也不是一个“自然”概念，而是与人类社会对自然灾害的适应，以及人类社会的恢复力有关。一般而言，自然灾害的适应潜力包括两个方面：应对以及制度协调，其中，应对是直接减少自然灾害的负面影响或其可能性，制度协调则改变制度体系，实现应对机制的发展[1]。制度之所以重要，一方面，其分配了资金和后勤资源，在根本上决定了应对技术的影响和结果[2]；另一方面，针对自然灾害的风险治理制度安排影响了自然灾害管理体系以及个人的灾害行为[3]，型塑了自然灾害的脆弱性[4]，所以，对于自然灾害的制度性适应成为有效应对自然灾害的关键[5]。于是，在自然灾害的应对中，制度脆弱性成为理解自然灾害治理效果的根本[67]。一个行之有效的，可以降低自然灾害脆弱性的治理制度安排，对于每个国家和地区都具有重要意义[3]。 　　早期有关自然灾害管理的研究主要包括两个路径：作为灾害学的自然灾害研究，以及作为风险管理的自然灾害管理研究。从灾害学方面而言，正如Wisner等所言，“传统上对自然灾害自身的关注太多了，使人们对潜在的社会性根源――人类社会应对自然灾害的脆弱性――的探讨明显不足”[8]，这逐渐将自然灾害讨论的焦点转移到了脆弱性（Vulnerability）、决定脆弱性的要素以及降低脆弱性的手段。无可否认，脆弱性这一概念对于自然灾害的讨论具有非常重要的意义，但脆弱性这一概念却与自然灾害本身一样多元，这也与自然灾害研究视角的多元化有关。根据Cutter的研究，对于脆弱性，至少存在三个传统视角：一是将脆弱性视为对风险的暴露（vulnerability as risk/ hazard exposure）；二是将脆弱性视为社会应对的脆弱性（vulnerability as social response）；三是区域的脆弱性（vulnerability of places）。围绕脆弱性[9]，后续的研究逐渐将自然灾害管理问题导向两个路径：一是在整体上对脆弱性进行测量[911]，二是在这一基础上对以脆弱性为基础的“风险管理”进行精细化[12]。总体而言，以“灾害学”为基础的研究视角转变确实为自然灾害研究带来了全新的视角，但无论是脆弱性评估还是风险管理，其都假定社会系统的应对可以技术化和管理化。二者都没有将自然灾害治理真正纳入到自然与人类社会之间的互动进程之中，没有给人类社会应对自然灾害的复杂社会结构和治理结构留下空间。 　　从风险管理的视角来看，其认为以僵硬的、科层式的以及命令-控制路径为特征的管理机制是无效的，灵活的、可塑的以及耦合的组织架构能带来更有效的灾害应对[13]。这一结论与治理视角下的自然灾害应对理念不谋而合。随着治理概念的兴起，作为新的学术实践，治理理念逐渐与防灾减灾研究相结合，灾害风险治理成为自然灾害应对的重要研究方向[4]，治理制度在防灾减灾过程中扮演的角色逐渐得到强调[14]。在自然灾害治理的视角之下，自然灾害治理的路径是多样化的，其中，处理自然灾害的主体和制度――既包括公共的也包括私人的――也是多样化的：既包括正式的制度安排，也包括各种非正式的制度安排[1516]。 　　由于治理制度本身的多样性、丰富性和复杂性[17]，治理理念引入防灾减灾研究既推进了对自然灾害应对的理解，也为设计能够降低脆弱性的“善治结构”方面带来了根本性挑战[5]。一般而言，不同的社会面对不同的威胁拥有不同的应对机制[18]；同时，即便在相似的自然灾害中，不同应对机制带来的结果也是完全不同的[2]。但是，