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浅谈人民监督员制度外部化问题 　　摘要:人民监督员试点工作经过几年时间的实践,彰显了生命力,但也暴露出了一些不足,这些问题的存在,值得各级检察机关去研究和探索,以期使这一新生的事物走上健康发展的轨道。 　　关键词:人民监督员;产生;权限;管理;思考 　　人民监督员制度试点工作作为检察机关主动接受外部监督和深化检察体制改革的一项重要举措,对于加强检察机关职务犯罪侦查工作的监督,提高办案质量、规范执法水平、增强执法能力等方面起到了积极的作用,这已被几年来的试点实践所证明。但是,由于该项工作仍处于试点阶段,还有很多问题值得我们研究和探讨,笔者拟结合近几年试点工作的实践和同行观点的基础上,就人民监督员外部化的问题谈几点个人浅见,仅供商榷。 　　一、关于人民监督员的产生 　　人民监督员制度试点工作,作为检察体制改革中的一项创新举措,许多问题正在得到逐步规范和完善。根据高检院的试行规定,目前,人民监督员的产生,大多数是由各地检察机关自行选定和聘任的。这种人民监督员由检察机关内部主导产生方式,容易给人一种人民监督员受制于任职的检察机关的印象,不利于人民监督员监督职责的发挥。对此,理论界、实务界及同行们围绕人民监督员的产生方式的外部化问题,进行了很多有益的探索,也达成了相关共识。大家从总体上认为,设立人民监督员的根本目的是通过设立人民监督员监督程序,有效解决检察机关职务犯罪侦查工作部分环节外部监督机制不够健全的问题,促进职务犯罪侦查工作的健康发展。因此,为了确保人民监督员制度监督目的的真正实现,提高监督工作的质量和社会公信度,实现人民监督员产生方式的外部化,是必要的,也是可行的。但至于如何使该项工作外部化,还没有现成的办法。笔者仅就具体操作中的两个具体问题,谈两点意见。 　　一是建立以各级人大常委会为责任主体的人民监督员选任和提名程序。目前,不论是内部化,还是外部化产生的人民监督员,其产生基础来源于检察机关的任命或报请权力机关任命。也就是说,人民监督员的选择权,基本上还是由检察机关行使的。这就不免给人以“人民监督员是检察机关自己人”,由检察机关控制的感觉,一定程度上影响到社会各界对人民监督员制度的客观评价和监督效果。笔者认为,人民监督员制度既然是定位于对检察机关自侦案件的外部监督,应当逐步改革现有的人民监督员产生方式,逐步弱化检察机关在人民监督员产生环节上的控制力,实现人民监督员产生的外部化。从各地探索人民监督员外部化的实践看,由本地人大常委会负责人民监督员的产生应当成为改革方向。下一步,在试点的基础上,在人民监督员的产生环节上,各级人大常委会应当更加明确责任,不应当仅限于试点中的批准和颁发任命状。可以考虑由人大常委会专门委员会等牵头选任、提名和公示,在征求检察机关意见的基础上,报经人大常委会批准任命。这样做,可以从程序上消除人民监督员受制于所监督的检察机关的产生方式,更有利于人民监督员制度试点工作的开展。总之,作为一项外部监督制度,人民监督员的选定权应交给权力机关。作为被监督者的检察机关应尽可能减少影响力,特别是不应保留人选产生的决定权。但考虑到职务犯罪侦查工作的特殊性和当前反腐败工作的紧迫性,为了在加强外部监督的同时,促进办案工作的健康发展,各级人大常委会在选择和确定人民监督员时,应当征求人民监督员拟任职检察机关的意见,在人民监督员的出口上也应赋予检察机关一定的权力。 　　二是完善和丰富人民监督员的来源组成,使之更具代表性和专业性。人民监督员的职责主要是监督职务犯罪侦查活动的合法性,是一项专业性较强的专门监督活动,在人民监督员的人员组成上,应当根据检察工作的特点,尽可能选择那些有监督能力、年富力强、能胜任这一工作的人士来担任,以求最大限度地体现监督工作的客观、公正。具体来说,在人民监督员的选任原则上要力求专业性与代表性兼顾,既要考虑履行监督工作必需的知识和工作阅历,又要有确保一定的代表性。可以考虑由以下人员组成人民监督员的主体:一是具有丰富法律和其他专门知识的法律、政治、经济等学科的专家教授等专门人才;二是有较高社会威望的社会中介组织从业人员,如律师、注册会计师、公证员、仲裁员等;三是退离职的党政机关领导干部、普通国家公务员及国有企事业单位工作人员;四是人大代表、政协委员的比重应逐步提升;五是工会、妇联、共青团等群团组织和企事业单位等基层组织工作人员等。各类人员应当在人民监督员队伍中占有一定的比例。由上述几类人员为主体组成的人民监督员队伍,具备了相当的专业性和代表性,对于提高人民监督员监督工作的法律效果和社会效果会起到较好的促进作用。 　　二、关于人民监督员的职责权限 　　从试点工作的实践看,检察机关所选定的人民监督员对试点工作都充满着高度的热情和强烈的事业心,但由于种种方面原因的制约特别是囿于权限不足,在不同程度上还