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强化人民银行监管措施与手段 　　摘要：拥有强有力的金融监管措施是各国中央银行依法履职的重要前提和保障，人民银行现有的监管措施难以完全适应依法履职的客观需要。本文介绍了对人民银行现行监管措施存在的问题进行了系统梳理分析，建议通过强化人民银行监管措施，为人民银行依法高效履职提供相匹配的措施和手段。 　　关键词： 强化 人民银行 监管措施 　　一、人民银行现行监管措施和手段 　　根据履职需要，现行的《人民银行法》第五章规定了人民银行金融监管职责和措施，为人民银行依法履职提供保障。随着国务院2008年《三定方案》（国办发【2008】83号）（以下简称《三定方案》）对人民银行职责作出的调整，人民银行现行监管措施的规定过于原则和粗略，欠缺必要的措施，部分监管措施不易操作，有职责无监管措施等问题凸现，使人民银行履职的权威性和有效性大大降低，已不能完全适应人民银行现行的履职迫切需要。 　　（一）维护金融稳定措施缺位 　　一是缺乏宏观审慎监管政策框架。本次金融危机带来的重大经验和教训之一，就是不能仅仅关注单个金融机构的风险，更应该从系统性的角度来防范金融风险。《国家十二五规划纲要》明确提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”。《三定方案》赋予人民银行防范和化解金融风险，维护国家金融安全，但纵观《人民银行法》并未赋予人民银行负责构建“逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”职责以及其相应的措施。 　　二是对系统重要性金融机构的监管空白。2008年席卷全球的金融危机充分显示了系统重要性金融机构风险的巨大危害。因此，各国央行改革普遍赋予了中央银行监管系统重要性金融机构的职责。我国目前缺乏何谓“系统重要性金融机构”的界定标准，没有对其进行如何监管的具体措施。人民银行传统的调控与监管措施难以防范系统重要性金融机构的风险。 　　三是缺乏维护金融稳定信息获取手段。虽然法律赋予人民银行维护金融稳定职责，但人民银行在履行金融稳定职责时获取信息能力不足。人民银行仅有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料”。信息获取的范围未覆盖到全部金融机构。 　　四是履行最后贷款人检查监督程序苛刻。《人民银行法》第34条规定“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督”。鉴于支付困难和引发金融风险的快速性和传染性，经国务院批准，往往贻误最佳的检查监督时机。 　　（二）货币政策措施过于简单 　　一是货币政策工具比较单一。根据《人民银行法》第23条规定，人民银行为执行货币政策，可运用存款准备金、基准利率、再贴现、贷款、公开市场操作5种货币政策工具，其他货币政策工具需要经国务院确定。从人民银行近年来金融宏观调控综合运用多种货币政策工具实践来看，现有有限的货币政策工具难以实现货币政策的主动性和有效性。 　　二是信贷政策没有手段。虽然《三定方案》规定了人民银行研究、拟定和实施宏观信贷指导政策，但《人民银行法》并没有以立法的形式确认。近年来，人民银行及其分支机构信贷政策的内容日益丰富、信贷政策的实施方式不断创新，但信贷政策的“窗口指导”都是软约束，并不对金融机构形成实质性约束。 　　三是利率检查监督权手段空缺。对商业银行存贷款利率依法进行管理是各国中央银行制定和实施货币政策的重要手段。《人民银行法》明确规定人民银行负责制定利率政策，但缺乏对商业银行利率政策执行情况的检查监督权（检查监督权在银监会），不能对违反利率政策的行为进行检查监督，直接影响到利率政策的传导和效应发挥。 　　（三）对金融市场缺乏检查监督措施 　　人民银行负责监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、银行间外汇市场和黄金市场及上述市场的有关衍生产品交易。但对金融机构的金融市场业务却没有检查监督权，难以有效判定金融机构的违法违规行为，影响了金融市场的健康稳定发展。 　　（四）与其他部门的重叠监管职责与手段亟待厘清 　　目前人民银行在支付结算管理、人民币管理等方面与银监会、工商行政管理等机关存在职责交叉。 　　（五）分支机构履职手段亟待细化 　　《人民银行法》第13条规定了“中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳当，承办有关业务”。但对分支机构的职责、监管措施规定过于原则模糊，哪些属于分支机构有权行使，没有明确划分和细化，妨碍了人民银行分支机构的依法高效履职。 　　（六）金融监管协调机制规定过于原则 　　《人民银行法》第9条前瞻性地规定了由国务院建立金融监管协调机制，但此规定过于原则，致使金融监管协调机制迟迟未能出台，也使金融监管信息共享机制操作性较差。 　　（七）罚款起点过高 　　《人民银行法》第46条规定的有关法律、行政法规未作处罚规定的，由人民银行处罚的罚款起点是