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中国孤儿药供给保障网络参和者行为初探 　　[摘 要] 我国作为一个人口大国，庞大的人口基数使罕见病问题不容小觑，如何从政策的角度建立有效的“孤儿药”供给保障机制是一个刻不容缓的问题。本文基于政策网络理论，分析在“孤儿药”供给这个政策网络中，多元主体的利益诉求、政策参与者的权力结构和多元互动对政策推动的影响，从而提出国家和政府在政策网络中的地位和应发挥的积极作用。 　　[关键词] 罕见病；孤儿药；政策网络；多元参与者 　　doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 09. 046 　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）09- 0082- 03 　　1 中国“孤儿药”供给的政策网络参与者构成 　　1.1 “孤儿药”的含义与中国“孤儿药”的供给现状 　　“孤儿药”（Orphan Drug）主要是指用于治疗罕见疾病的药物试剂。所谓罕见病，即发病人数占总人口比例很低的疾病，主要有发病概率低、多为遗传性疾病、难以诊断、治疗周期长且难度较大、药物供给难以保障和社会关注度不足等特点。在国际上的“孤儿药”供给保障政策中，美国1983年正式建立《罕见病药法》（Orphan Drug Act）；日本（1995）、新加坡（1997）、澳大利亚（1998）和欧盟（2000）都先后通过相关法律。[1]一系列法案都对本国“孤儿药”开发行业形成了有实效的激励机制。 　　在中国，政府和社会对罕见病及“孤儿药”的关注明显不够。 2007年6月18日经国家食品药品监督管理局局务会审议通过，自2007年10月1日起施行的《药品注册管理办法》尽管提及“国家食品药品监督管理局治疗艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病且具有明显临床治疗优势的新药可以实行特殊审批”并于2009年制定了《新药注册特殊审批管理规定》，但仍未对罕见病或“孤儿药”有明确的定义和激励机制，对新药的特殊审批也未见产生积极作用。 　　1.2 政策网络的理论内涵与现实功能 　　政策网络是20世纪80年代西方国家探索公共管理和公共政策的新途径。之所以发展政策网络的方法，主要是为了了解在公共政策制定和执行的过程中多元主体的互动状况，如何在关系稳定、资源整合和利益均衡的情境下制定出最合适的公共政策。政策网络具有3种含义：一是作为利益中介的网络，维护社会多元利益；二是作为组织间关系分析的网络，描述组织权力结构和网络特征；三是作为治理的网络，协调公、私部门的管理。[2] 　　由此可见，我们可以基于政策网络理论，分析我国“孤儿药”供给网络多元互动的现状并为政府保障供给提供政策建议。 　　1.3 中国“孤儿药”供给的网络参与者构成 　　中国“孤儿药”供给网络参与者构成见表1。 　　2 我国“孤儿药”供给保障政策网络的参与者行为特征 　　“孤儿药”供给网络中各参与者行为特征主要表现在交互与链接，非政府参与者与政府的互动和非政府参与者之间的互动形成了政策网络。政策网络参与者在政府的主导下，通过两两交互和多方制衡的博弈，影响政策的制定和执行。 　　2.1 罕见病患者及其家庭 　　罕见病患者及其家庭是政策支持的需求方，主要行为表现为寻求医疗保障和社会帮助，特征在于人微言轻，在政策网络中的博弈力量较小，所以在一定程度上是政策的被动接受者，他们需要借助非营利性组织或媒体等力量影响政策网络的倾向性。 　　2.2 政府 　　政府是整个政策网络中具有主导性的最重要的参与主体，是政策的最终制定者。主要行为表现为制定政策和法律，如在立法、药品准入和监管、社会医疗保险、医疗救助和激励医药行业、呼吁社会关注罕见病患者等工作。特征在于行为的复杂性和导向性。政府的作为直接影响其他参与者的行为。 　　2.3 医药行业 　　医疗行业和制药行业是医疗用品及服务的供给方。由于制药行业的商业性和“孤儿药”领域的低利润甚至无利润特征形成巨大冲突，如何打开市场、保障供给就在很大程度上需要依赖政策的激励。所以制药行业在政策网络中的行为特征为利润趋向和技术趋向。而在现实实践中，医药行业需要法规制度的规范。 　　2.4 商业保险行业 　　我国商业保险行业在实践中的行为特征具体表现为不作为。商业保险公司拒绝罕见病患者投保或在保险理赔中无相应项目。作为社会医疗保险补充体系的一分子。商业保险其实应当承担一定责任。只要投保人愿意履行缴费义务，保险公司就不应当拒绝保障投保人的权利。 　　2.5 非营利性组织 　　非营利性组织在监督政府履行责任，有效建立供给保障机制方面起到了巨大的推动作用。其行为特征主要表现为：自发性、零利润性和患者导向。在我国，中国罕见病组织、中华慈善总会罕见病救助公益基金等都在发挥着积极的作用，一方面是