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公共管理社区化模式比较和路径选择 　　摘 要：公共管理社区化是中国建构公共服务型政府的战略选择。源于体制惯性和政府偏好，政府在社区建设中选取了垂直整合方式，引发公共管理社区化失范问题。以理顺政府与社区关系为依归的各种改革模式，尽管取得了一定绩效，但都存在一定限度，其替代选择是社区公共事务分类治理。 　　关键词：公共管理；公共事务；社区；治理 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 　　文章编号：1003―0751(2008)06―0118―06 　　 　　一、问题的提出 　　 　　公共管理社区化是20世纪70年代以来西方行政改革的重要趋势，也是新世纪中国建构公共服务型政府的战略选择。所谓公共管理社区化是指地方政府以社区为基本单元转变职能，开展行政管理和供给公共服务的方式、行为和过程。 　　中国公共管理社区化是在宏观和微观两个层面的推动下实现的。在宏观层面，经济性分权改革和行政性分权改革推动了政企分离和城市政府内部权利关系的变迁。社会转型是经济运行机制、政治运行机制、社会运行机制动态均衡的过程。20世纪80年代―90年代，以经济市场化为主导的第一阶段社会转型，推动了政治运行机制从集权化转向分权化。借鉴国际经验，我国的分权化改革采取了“可控性”策略，即在宏观政治架构不变的前提下，逐步调整国家与市场、行政科层体系内部（中央与地方、地方政府内部）的权利关系。从20世纪70年代的放权让利改革，到20世纪80年代的财政包干改革，再到20世纪90年代的分税制改革，后到20世纪90年代后期以来的政府机构改革，逐步推进经济性分权改革和行政性分权改革。通过经济性分权改革，基本实现了政府行政管理（公共服务）与市场自主治理的分离；通过行政性分权改革，地方政府获得了相对完整的行政管理权。就城市政府内部分权而言，伴随市区政府分权，城市管理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”，伴随区政府与街道办事处分权，初步形成“两级政府、三级管理”城市治理结构。在微观层面，政府与社区分权改革推动了公共管理社区化。中国第一阶段社会转型使经济运行机制与社会运行机制之间产生巨大的“落差效应”。各种社会问题逐渐向社区沉淀，使社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域。借鉴国际经验，社区建设必须先建社区并赋予其相应的权力和资源，在进一步分权化改革进程中，政府把向社会和公民分权也作为改革的重要内容，突出表现在扩大公民参与公共管理的自主权、大力发展社区组织、推进社区管理和社区建设上。伴随社区建设和社区功能扩展，政府赋权社区组织，社区组织获得一定的自治权，城市治理结构开始出现政府组织的行政管理与社区组织的自治管理的分离，逐步形成“两级政府、四级管理”的治理结构。 　　中国公共管理社区化行动缘起于2000年武汉市江汉区社区体制改革。江汉区的改革以政府主动转变自身职能为特点:一方面，着重理顺社区组织和街道办事处的关系，逐步改变将社区居委会作为街道办事处派出机构的做法，引导、支持社区居委会等社区组织发挥自治功能；另一方面，着重理顺社区组织和政府职能部门的关系，采取“条专到底”的方式，将政府行政管理和公共服务“下沉”到社区，政府部门独立完成社区公共事务并主动接受社区组织考评监督。江汉区的改革顺应了城市社会问题社区化的现实，部分改变了传统居委会时代“责大无权”问题，使社区居委会拥有一定的资源和权力。学术界称之为“江汉模式”。任何改革都存在一定限度，江汉区社区体制改革的缺陷是倡导政府部门“垂直整合”，建立排他性的行政系统，吸纳社区居委会，采取单一的行政机制开展行政管理和提供公共服务。社区体制是一种公共产品，不具有消费（使用）上的排他性。“江汉模式”为全国许多城市的社区建设与体制改革提供了可资借鉴的经验，产生了较大的扩展效应，但其内涵的缺陷也随着“江汉模式”的推广逐渐“显山露水”。全国出现了公共管理社区化失范问题，各政府职能部门纷纷在社区“抢摊登陆”，将社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元，社区居委会逐渐“内卷化”。正是在这种背景下，2000年以来全国各地出现了新一轮社区体制改革“浪潮”，出现了若干公共管理社区化模式。其基本做法是，在社区设置社区工作站（社区服务站），承接政府部门转移的社区行政事务和社区公共服务职能，以理顺政府（市、区、街政府部门）与社区（社区组织）的关系。然而，学术界对新近出现的公共管理社区化模式缺乏应有的关注。这些模式是否超越了“江汉模式”？有何绩效和限度？理想的社区治理模式是什么？这是本文提出并所要回答的问题。 　　 　　二、公共管理社区化的主要模式：特点、绩效与限度 　　 　　以社区工作站为圆点，根据社区工作站与社区居委会、区街政府部门的不同关系，目前公共管理社区化模式可归纳为公司治理模式、社站内置模式、居站并行模式