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基层政权空心化原因和对策分析 　　摘 要：20世纪90年代以来，随着我国工业化的发展，城市化与农村城镇化程度越来越高，与此相伴，一些农村出现了“空心化”现象，其趋势越来越明显，范围越来越广，它是城乡发展不平衡在基层政治上的体现，问题主要表现在政府权威丧失，基层组织结构出现断层，骨干人员流失，行政效率低下等。因此，弄清基层政权“空心化”的概念，分析“空心化”的形成原因，探讨该问题的解决对策，对于维护政权的稳定和建设社会主义新农村，以及整个国家的和谐发展，具有重要的理论价值和现实意义。 　　关键词：基层政权；“空心化”；原因；对策 　　中图分类号：D035.1文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）03-0027-02 　　 　　基层政权建设是建设社会主义政治建设的关键环节。但国家对基层发展不够重视，多年来将财力、物力投向集中城市，导致基层政权建设滞后，农村经济发展缓慢，与城市的差距不断拉大，使得基层政权中的矛盾和问题不断被放大，包括政权职能缺失、管治失效，责任与权力不对称，财权与事权不匹配，政权机构重叠、人员臃肿、债务压力沉重、运转艰难等问题。这些问题严重威胁政府在基层的组织基础，使基层政权面临举步维艰的窘境。因此，探索新的、切实有效的基层政权组织形式，实现农村基层组织的创新与发展，解决好、处理好基层政权的“空心化”问题，成为当前我国基层政权组织建设的一项重大课题。 　　一、基层政权“空心化”的概念与现状 　　（一）基层政权“空心化”的概念 　　基层政权是国家政权的一部分，是相对于中央政权、中层政权而言的，指这一级政权在国家政权结构中处于最低一层的位置，包括农村基层政权和城市基层政权两部分。基层政权“空心化”是指，在基层政权或农村政权组织中有文化的青壮年劳动力离开基层流向城市工作，造成基层政权组织中的人口在年龄结构上出现脱节，人员构成上出现部分真空，使政府职能得不到有效地发挥；又因城乡二元体制和户籍制度的限制，加之城乡经济发展的极不平衡，导致基层政权内部人力、物力、财力流失与断层，致使基层政权职能、权力和责任的弱化。 　　（二）基层政权“空心化”的现状 　　第一，20世纪90年代以来，我国政权管理机制在村一级出现了断层。原来从上到下的政权管理机制到了村这一级出现了断层。政府的方针政策、政权管理机制，乃至经济生活，从省到县之间形成一个循环体，而县以下政权又形成一个循环体，这两个循环体基本不衔接，产生了断层。 　　第二，农村经济基础的变化给农村基层政权建设带来了新的挑战。首先，财务状况恶化。一方面，基层的支出逐年增加导致了财务紧张。另一方面基层组织财源有限，农业初级市场趋于饱和，乡镇企业发展缺乏后劲，创税能力锐减。目前全国65％的基层负债总额达3 200多亿元，高额的赤字和濒临破产的经济状况严重制约基层政权的施政能力。其次，基层优秀人才的流失。伴随着基层的财政危机，基层工作人员离职率增长，阻碍了干部队伍的年轻化与知识化。同时，基层组织在薪金待遇和工作环境方面与城市有明显的差距，增加了人才引进的难度。在山西全省农村党员、干部中，50岁以上的党员占到党员总数的55.7％，大多数村的党支部书记年龄在55岁以上；初中以下文化程度的占到了74.5％。 　　二、基层政权“空心化”的原因 　　（一），基层政权组织不作为 　　基层政权组织不作为是指基层领导在主观上放任或者忽视出现的问题，造成工作与实际状况的脱离，产生“空心化”现象。第一，基层政权建设的领导体系与更为开放的经济一体化之间的不适应，导致对经济的控制力下降，行政职能弱化，这主要体现在经济基础的变化。农村联产承包责任到户之后，农民市场经济化的程度加快，上级政权对农民的生产活动控制力和影响力下降，农民在经济生活上对于政府的依赖减小。此外，基层政权处在国家政权体系的最底层，对中央政府政策调整的敏感度低，对社会信息的捕捉和反馈往往也是被动的，使得基层政权难以适应经济和社会形势。从而导致政府行使行政职能能力下降，危害了基层政权的合法性统治及政府的权威。第二，缺乏合理有效的人才选拔机制。俗话说“酒香还怕巷子深”，优秀人才如果没有合理有效的人才选拔机制的保障，就难以发挥其才能。因此，建立合理有效的人才选拔机制才能源源不断地为基层输送高素质的基层人员。因此，在基层组织内部，要保证人员选拔的公平性与公开性；在外部，基层群众监督领导干部与人员的选拔，提高选拔的透明度，让公平、公正、公开原则得到充分体现。第三，自上而下的干部任命体制。目前基层干部的任用，依旧采用由组织部门考查，上一级党委研究任命的方式，使我们的干部任命体制一方面缺乏范围广泛的评价体系，另一方面少数人的决策体制，严重影响了广大干部正常的升迁。 　　（二）城乡二元体制的弊端是导致基层政权“空心化”外