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县区划调整和县级城市发展研究 　　[摘要]2010年我国有县级城市370个，占全部城市总数的56%，年末总人口2.48亿，占城镇总人口的37%[ZW（]根据《中国城市统计年鉴》（2011）的数据计算得到。[ZW）]。县级城市具有特殊的属性，既具有城市的经济社会特征，是我国城市体系的重要组成部分，同时又属于我国县域经济的重要范畴，与我国乡村发展具有密切的关系，搞好县级城市的发展对我国城镇化和城市发展有着重要的意义和作用。目前，关于我国城镇化、中小城市以及县域经济的发展已有较多的研究，对于县级城市的发展也多归入中小城市以及县域经济领域进行研究，单独对县级城市发展进行的研究还比较少。由于多数县级城市具有中小城市和县域经济的多重属性，将县级城市纳入中小城市和县域经济的研究范畴有其合理性，但也应该看到这种研究方式也容易混淆县级城市与中小城市、县域发展的差异，不能突出县级城市发展的特殊性。本文拟从县级城市的特殊性入手，探讨县级城市发展的新动向、存在的新问题，并讨论有关县级城市发展的相关措施。 　　[关键词]县级城市；“切块设市”；“整体设市”；区域基础设施建设 　　[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）32-0006-05 　　1县级城市发展的基本特征 　　1.1县级城市的基本属性 　　1.1.1县级市的设立有“切块设市”和“整体设市”两个路径 　　20世纪八九十年代我国曾经出现过设置县级市的热潮，县级市的数目由1980年的110个增加到1996年高峰时的445个，鉴于大规模设置县级市过程中存在的问题，民政部从1997年暂停大规模的县改市，县级市的数目保持稳定，此后由于市改区、区划合并等原因县级市的数目有所减少，到2010年有县级市370个。设置县级市的路径有“切块设市”和“整体设市”。“切块设市”是指对于人口大县，而且还有实力较强的非县城所在地的镇，如果具备条件，以实力较强的非县城所在地的镇为中心城区，将周边一定空间范围内的乡镇划出，单独设立县级市。“整体设市”就是将一个县级行政单元整体改为县级市，即通常所说的“县改市”。这两种路径各有其适用范围和优势，“切块设市”有助于人口大??的均衡发展，但其难点是新设一个县级建制，容易造成行政机构和人员冗余，同时“切块设市”的空间划分也存在一定难处。“整体设市”不会增加县级建制，行政区划调整的难度小，因此，“整体设市”也就是县改市是我国县级市设置的主要路径。 　　1.1.2设置县级市的条件主要是县级范围内的人口密度、就业结构、基础设施等方面的要求 　　由于民政部从1997年就暂停了县改市，目前正式公布的设市条件仍然是民政部在1993提出的规定[ZW（DY]国发〔1993〕38号——国务院批转民政部关于调整设市标准的通知。[ZW）]，如果符合其条件，可以提请撤县设市。县改市的条件分类设置，首先是按照县域范围内的人口密度划分为超过400人/平方千米 、100～400人/平方千米 和小于100人/平方千米 三类，然后针对每种类型的县，从县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口规模、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中的比重、城区公共基础设施的完善程度这3个方面设定了县改市的标准，此外还规定特殊情况下设置县级市的办法。1993年出台的标准与我国当前经济社会发展的现实已有很大的差距，部分统计指标如工农业总产值、工业产值等指标也已经很难较好地反映区域的产业结构，亟须调整，目前关于如何修订完善设置县级市的条件仍然是相关领域研究的一个重要话题。但是，相对于指定一些指标和标准，如何合理确定设置县级市的目的和程序是更为重要也是分歧更大的议题。 　　1.1.3县级市在管辖权限、机构设置等方面具有相对较大的自主权 　　根据目前已有的规定，县级市在管辖权限、机构设置和财权划分等方面和普通的县并没有根本性的差异，但在部分事项方面可享有相对较大的自主权。第一，由于相关法律的规定，县级市是由省或自治区直接管理，而直接管理权由省、自治区交地级市“代管”，这主要是由于宪法规定市只能管辖区和县，而不能“市管市”，只有省和自治区才能管辖“市”。当然通常情况下，地级市对县级市的“代管”和对属县的管理没有什么区别，地级市对县级市实施真正意义上的管理，但是由于隶属关系不同以及经济实力较强，县级市政府向省政府申请到优惠政策和较大的经济事务管辖权的可能性较大。第二，县级市属于县这一级，这就决定了县级市政府职能的双重性，与县政府的职能重点在农村相比较，县级市除了考虑城区、乡村管理外，要更多地考虑城市建设；与市辖区的职能比较，县级市政府除了在城市管理、城市规划与建设以及城市社会发展、社会控制与社会保障等方面有相同的职能外，县级市政府具有农村经济管理职能，而市辖区的农村管理职能较少，县级市