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基层政府信任困境和对策思考 　　摘 要:基层政府信任可以增强整个政府体系的政治合法性,可以提高基层政府的治理能力,从而有助于社会主义和谐社会的构建。然而,我国一些基层政府信任陷入一定的困境,我们必须认真地分析研究产生这些困境的原因,进而提出走出这些困境的有效对策。 　　关键词:基层政府信任;困境;对策思路 　　中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0020-03 　　 　　政府信任即民众对于政府的信任关系,是当前西方学术界在政府研究中的一项重要课题。它反映了民众对于政府施政的满意程度,折射出政府的治理能力,也反映了政府与民众的关系。在我国,作为政府一个层级的基层政府主要包括区县、乡镇政府以及城市的街道办事处,它们数量众多,位于政府体系的终端,是国家政权的基础。加强对我国基层政府信任即普通民众对于基层政府的信任的分析研究,有利于从政府信任的角度探讨和解决基层政府治理的相关问题。 　　 　　一、基层政府信任的功能分析 　　 　　基层政府信任的功能可以从政治合法性、治理能力、和谐社会的构建三个层面来加以分析。 　　首先,良好的基层政府信任有助于增强整个政府体系的政治合法性。所谓政治合法性主要指的是公民对于政府的支持和认同,而在这其中,民众对于政府的信任无疑是必不可少的,正所谓“得民心者得天下”。普通民众对于执政党的执政理念与执政实践、政治体系合法性与政治制度合理性的感知和认同,在很大程度上是通过基层政府的施政行为获得的,他们可能不会特别关注高层级政府说了些什么、做了些什么,却会对身边关涉其利益并且频繁接触的基层政府的所作所为十分关注。因此,从这个角度来看,良好的基层政府信任无疑会有助于增强整个政府体系的政治合法性。 　　其次,良好的基层政府信任有助于提高基层政府的治理能力。一方面,良好的基层政府信任可以增强普通民众对于基层政府公共政策执行过程的理解与配合,减少公共政策的执行成本,提高公共政策的执行效率,有助于公共政策目标的实现,这实际上可以理解为基层政府治理能力的提高。另一方面,良好的基层政府信任有助于基层政府治理方式变革,即从政府中心主义的统治方式向政府与社会协作管理方式的转变,这其中,普通民众对于基层政府的信任、支持、认同、自愿合作以及积极参与有助于使基层政府治理方式由过多地依靠单一的行政命令、人治等方式的管理,转变为通过合作、协商、确立认同和共同目标等上下互动式管理的转变,虽然这一治理方式的变革不可能一蹴而就,却代表着一个很好的发展方向。由此我们可以看到,良好的基层政府信任有助于基层政府治理方式变革,在更高的层次上提升基层政府的治理能力。 　　最后,良好的基层政府信任有助于和谐社会的构建。一方面,整个政府体系政治合法性的增强和基层政府治理能力的提高都必将有助于我国社会主义和谐社会的建设;另一方面,普通民众对于基层政府的信任不仅可以形成良好和谐的官民关系,也有助于普通民众以积极的姿态参与社会公共事务,培养他们良好的权利意识和社会责任感。这无论是对于社会主义民主政治的建设还是社会主义和谐社会的建构都将是意义深远的。 　　 　　二、基层政府信任的困境分析 　　 　　改革开放以来,我国基层政府在社会主义市场经济与社会主义和谐社会建设中发挥了积极有效的作用。但也存在一些问题,在一定程度上引发了普通民众对于基层政府的信任困境:从频频发生的直接将矛头指向基层政府的突发性群体性事件到大量针对基层政府的群体性越级上访;从普通民众以顺口溜、笑话、讽刺、挖苦、街头巷尾的抱怨和牢骚等方式对基层政府的负面评价到在日常的官民互动中,普通民众使用斯科特所谓的“弱者的武器”(如各种形式的不配合、消极抵触等)来表达他们的不满等等;所有这些都清楚地表明:基层政府存在着信任困境。本文拟从以下四个方面展开分析。 　　1.普通民众对于基层政府的权威公正性缺乏认同而产生的信任困境。改革开放以来,我国社会经历了大规模的利益分化与利益重组,各类社会群体和社会组织独立的利益主体地位凸显,这其中也包括基层政府。本来作为一级政府,基层政府应该“凌驾于社会之上”,超脱出具体的社会利益纠葛,以“不偏不倚”的立场和姿态来处理、化解各类利益矛盾和利益冲突。唯有如此,才符合政府原本的角色要求和社会期待,才能树立威信,赢得普通民众的信任。然而,现实是,独立利益主体地位的凸显却削弱了基层政府的公共性,改变了基层政府的运作特性,“使其从一个公共权力载体变化一个介于政府和厂商之间的权力与经济复合体,其运作愈益表现出某种经济营利性特征,或具有赢利的潜势。”[1]这种转变,一方面源于基层政府的独立利益主体地位的凸显和利益意识的强化,在这一背景下,无论是政府组织还是政府官员个人的利益客观存在,这已经成为明里暗里一个难以回避的事实;另