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我国农村土地流转方式流转成本和治理绩效分析 　　摘要：基于农地流转各利益相关者在土地流转中的主体地位的差异，我国的农地流转方式可分为政府主导型、集体主导型和农户主导型，但不同的流转方式会引致不同的流转路径、经济绩效，最终诱发不同的社会治理成本。中央政府应采取各种措施及时淡出地方政府主导型的农地流转方式，通过培育农户主导型流转方式进一步壮大集体主导型流转方式，从而优化城乡资源配置，捍卫农民利益，构建农地流转长效机制。 　　关键词：土地流转；土地流转成本；治理成本；社会绩效 　　中图分类号：F323 文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）06－０082－０6 　　 　　一、我国农村土地的流转模式、流转路径及其特征 　　 　　虽然国内土地流转可以形式多样：可以是正式的，也可以是非正式的；可以是暂时的，也可以是长期的；可以是国家规定的，也可以是私人商定的；但是，由于土地流转利益相关者的诉求不同，农地流转路径上存在巨大差异，因而土地流转的短期交易成本与长期国家治理成本也不同。根据土地流转利益相关者的地位与贡献差异，全国的土地流转总体上归结为政府主导型、集体主导型与农民主导型等模式。一般说来，这样划分的好处，既把土地流转的权责与义务挂钩，也避免了在封闭型环境下土地资源难以优化配置，或者因利益一元论而难以找到有效的治理机制，或者因为流转成本过高而无助于建立土地流转的长效机制。此外，农地产权不清、权责不明，一定时期内土地流转往往自觉或不自觉地选择了多元主体共生的土地流转模式，如政府为主市场为辅、集体为主农户为辅、农民为主政府为辅的模式等等。虽然这些土地流转模式在全国各有千秋，但基于土地流转的环境差异，以及利益代言人的价值判断与利益诉求不同，理论界对最优土地流转模式的认识还存在分歧。否则，政府主导型的重庆土地流转不会被中央叫停，而浙江嘉兴市的土地流转却受政府青睐①。究其原因是我国农村地域辽阔，经济发展水平、自然地理环境、社会人文习惯及农户对土地的依赖度等方面存在巨大差异，因而基于单一变量分析的土地流转改革不具有普适性。既然如此，到底那种模式更有利于土地流转改革和农业现代化发展？这就需要比较不同土地流转模式的流转成本与社会绩效。 　　1. 政府主导型土地流转路径与特征 　　政府主导型土地流转，是指政府利用等级秩序、领导权威和国家强制力为主的土地流转模式的统称。从土地流转路径看，政府利用垄断权从农民或集体那里强制获得土地，并改变土地使用性质，以垄断价格卖给企业或土地经纪人，从而实现土地流转的经济寻租。其路径如下：第一步，土地被征指令。基于某种经济目的需要，上级（省、市、县）政府指令下级政府（市、县、乡）征地（农地国有化），基层政府动用官僚机器征地，村民自治组织（集体）被动执行上级命令。第二步，农户土地被有偿低价征收。基层政府与村民自治组织（农户）之间的关系是集体最初动员农户加速土地流转，若农民同意征地，可获得一定补偿，土地流转顺利进行；若农户不同意征地或认为利益补偿不合理而拒绝被征，集体组织协同基层政府动用暴力强行流转土地。于是，农户与基层政府矛盾激化。基层政府（村民自治组织）把征得土地上交给征地发起者政府，并获得各种利益。第三步，土地财政出现。地方官僚与房地产商勾结，或直接开发土地，或倒卖土地，或囤地获取暴利。例如，集体土地转为国有土地，农业用地转为工业用地都属于土地财政。 　　政府主导型土地流转模式的主要特点是：（1）政府作为土地流转主体可以利用其政治地位、社会权威与行政隶属关系强行征收土地，充当土地流转中介与土地流转供给主体，以此为部门或利益集团谋取利益，从而诱致钱权交易的可能性。（2）在土地流转面积上，由于土地的分配存在着上下级之间的级次的节制关系，特别是存在一个政治权力中心决定的土地流转的价值导向，而异化的价值导向最终会导致土地流转高速有序扩张，最终会使农地面积剧减，威胁国家粮食安全。（3）地方的权力中心根据其政治需要、社会意识与社会稳定的要求，实行自上而下治理的有序控制土地流转程序和运作，被征土地的农户正当权益无法及时有效维护，为农户“以暴抗暴”埋下隐患。（4）不同利益群体离权力中心的远近不同，以及流转政策的供给者、执行者基于个人偏好与私利可能会决定土地流转的最终受益者是谁，导致农村内部“分而治之”的施政行为。（5）在地方官员任期有限制的条件下，由于存在着一种下级对上级绝对服从的社会文化心理或习俗，以及违反上级命令的惩罚机制，以保证政府主导型土地流转决策与执行的效率最大，至于土地流转诱发的长期社会治理成本，地方官员通常不予考虑，最终会导致此类社会矛盾积重难返。（6）政府主导型土地流转多发生在大中城市周边，并向小城镇和乡村蔓延，中央政府必须为此付出巨额的社会治理成本。虽然地方政府主导型的流转方式披上了