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我国土地征收立法之反思和重构 　　摘要：我国土地征收的立法规制主要体现在《宪法》、《土地管理法》和《物权法》对土地征收法定要件有相应的规定；我国土地征收立法在立法模式和征收要件的规定上存在缺陷，尚需反思；我国土地征收立法之重构既应采集中型立法模式，又必须完善土地征收的法定要件。 　　关键词：土地征收；公共利益；征收程序；补偿条款 　　中图分类号：D922.39　文献标识码：A　文章编号：1671-6477(2007)05-0646-06 　　 　　土地征收是指国家基于公共利益的需要强制性地将非国有土地收归国有并给予被征收人以补偿的法律制度。我国正处于经济快速发展和城市化进程加快时期，土地征收现象非常普遍。目前，我国因土地征收而失地的农民将近6000万，其数量远远超过下岗工人。而土地对于农民而言，具有三项基本的社会功能：就业岗位、经济收益和社会保障。农民一旦失去了土地，就意味着失去了基本生存保障。因此，在土地征收过程中，如何保护农民土地权益尤为重要。据中国社会科学院农村发展研究所对当前中国农村社会形式进行专题调研发现：农村土地纠纷已经取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。而诱发这一问题的重要原因是土地征收在立法上存在诸多缺陷。本文拟对我国土地征收立法进行反思，并试图寻求其完善方案。 　　 　　一、我国土地征收之立法规制 　　 　　土地征收既关系到公权力的规范与限制，又与私权的保护密切相关。因此，对土地征收进行立法规制是各国的普遍做法。我国土地征收的立法规制主要体现在《宪法》、《土地管理法》和《物权法》的相关规定中。我国宪法修正案第20条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》第2条第4款规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，该法第47条第1款规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，第2款规定，“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍”。《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。 　　从上述立法规定，可以看出，土地征收必须具备以下法定要件。 　　第一，土地征收必须是基于公共利益的需要。征收制度的核心在于不需要财产权人的同意而强制取得其财产，这显然与财产权受法律保护的规则存在着矛盾和冲突，进而引发人们对征收权是否合宪的怀疑。公共利益的正当性，以及征收权行使的公共目的性不仅成功地消弥了这种矛盾和冲突，使得征收权的合宪性(形式合法)得以成立，而且还成为评判征收实践中一项具体征收行为是否合法(实质合法)的根本标准和防止征收权滥用的一项重要措施。正因为如此，世界各国宪法中通常都将公共利益的需要明确地规定为财产征收的前提。 　　第二，土地征收必须遵循法定程序。正义的实现离不开法治，而法治的实现离不开程序。没有程序的公正就没有实质的公正。尤其是以一个公权力来强制私权人转移自己的私权时，必须严格按程序进行。程序在土地征收过程中具有两方面的重要意义：首先，征收作为政府对公民合法私产进行限制甚至剥夺的一种方式，与人民的切身利益密切相关，而通过程序的限制，能够最直接地制约行政权力的扩张，保护人民的合法利益在征收中不受随意侵犯；其次，程序还能帮助政府排除在征收活动中来自外界的干扰，以及防止来自内部的腐化，从而更有序、更快捷、更经济、更有效地完成征收、征用，实现公共目的。 　　第三，土地征收必须给予相对人以合理补偿。国家基于主权者地位，出于公共利益目的，可以强制性地取得特定主体的财产权，相对人负有容忍义务。但这并不意味着其财产权可以任意被侵害，如果将为社会公共福利而造成的损失转嫁由特定人承担却不给予合理补偿，无异于是对私权的肆意侵夺，这显然对权利人极不公平。因此，对被征收土地者予以公平合理的补偿，使其对土地的实物所有权转换为财产权价值形态，乃是社会公平正义的必然要求，同时，也体现了国家对私权的尊重。尽管各国对征收补偿原则的具体表述不尽