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河流分散管理和集中管理模式比较研究 　　摘 要：河流流域资源的可持续发展是关乎社会经济可持续发展的重要内容，研究当今国际上的河流管理模式及其发展趋势具有重要的现实意义。本文分析了国际上河流分散管理、集中管理两种模式的不同特点，通过比较两者在机构形式、管理效果、协调性、规划监督、投资效益、管理标准等方面的差异，得出集中管理为先进的河流管理范式。最后以青岛大沽河综合治理后的实际情况为例，剖析了其现行管理体制中存在的问题，设计了实施集中管理的思路。 　　关键词：河流流域管理；分散管理；集中管理；比较研究；大沽河 　　0 引言 　　河流在自然生态系统和国民经济运行中扮演着非常重要的角色，它不仅给人类提供了宝贵的水资源，也对自然环境起着重要的调节和改善作用。流域空间是一个完整和复杂的系统，不仅包括河床和堤岸等空间，也包括相关的地下水、湿地、水生生物、植被等自然元素。现实中，人类很多的掠夺行为破坏了河流的自然资源与生命力，河流退化已被公认是全球性的生态环境问题，如果失控将给人类和所有生物带来灾难性后果，河流保护与管理成为全世界面临的一个重大课题。 　　我国河流管理面临的问题相当突出，其中管理体制不合理是一个方面。研究探索合理先进的管理体制，对确保我国河流资源可持续利用、水生生态系统的恢复和生态环境的改善具有重要意义。 　　由于各国不同的自然、经济和社会条件，河流管理并没有统一的模式，但基本可概括为分散管理、集中管理两大类。这两类管理模式具有不同的理念、内涵，产生了不同的管理绩效。 　　本文旨在通过比较现今国际上河流管理两种不同模式，并结合青岛大沽河流域管理存在的问题，探索改革我国中小河流管理体制的方案。 　　1 分散管理模式 　　（1）分散管理模式的概念与特征。分散管理模式是最早的河流管理方式，历史悠久，包括管理职能的分散和地理空间的分散。前者指河流流域内农业灌溉、城市供水、水资源开发、防洪、污染控制由不同的政府部门管理；后者是指将河流按流经行政区域划分，各区段的管理职能归所在地方政府，实践当中这两者经常是相互交叉的。 　　河流分散管理突出了各流经区域行政部门的管辖地位，各司其职，责任明确，分解了整个河流管理工作量，也能提高地方政府和各管理部门的自主性、积极性，在特定政治经济条件下起到了一定积极作用。但这种模式源于人类对河流系统的片面认识，完整水系被人为分割，违反自然规律。形成了上、中、下游（或各区段）各有其主，寻求局部利益最大化，上游往往借地理优势损害下游利益；多部门、多层次的职能管理易造成权力交织、各自为政、部门或地方保护主义和资源竞争的矛盾冲突，管理效率低下。 　　（2）分散管理模式的发展演进.世界上一些发达国家都经历过分散管理阶段。例如，英国很长一个阶段是按照行政区来划分流域管辖权。但在1973年通过的《水法》改变了分区管理，将全国流域划分为10个水务局，由每个水务局全面对本辖区水资源统一管理。现已由过去的多头分散管理基本上统一到以流域为单元的综合性集中管理，逐步实现了水的良性循环，促进流域经济和社会的繁荣发展，成就斐然，被称英国在水资源管理领域的“现代革命”。此外还有法国等其他的一些国家和地区也经历了从地方流域分权管理到集中管理的历史演进[1]。 　　2 集中管理模式 　　（1）集中管理模式的概念与特征。随着社会和经济的发展，许多国家河流管理逐渐趋向于集中管理，即由政府设立专门机构或指定代理机构对河流资源进行统一管理。该模式强调将流域视为一个整体单元，对包括河流上中下游、两岸、地表水与地下水、水资源、水土保持、湿地、林木植被、生物资源以及堤坝等河流工程的一体化综合管理。 　　流域资源综合管理的理念是在《都柏林原则》和1992年联合国环境与发展大会的“21世纪议程”精神指导下产生的，宗旨是以公平的方式，在不损害重要生态系统可持续性的条件下，促进水、土及相关资源的协调开发和管理。其核心是提高水资源的利用效率，合理确定河流开发的限度，充分考虑维护河流的健康和可持续性。 　　该理念是人类社会经济、环境发展到一定程度的产物。世界上欧美等发达国家和地区在城市发展过程中，在经历了治理污染、恢复生态、重新建设，特别是进入21世纪后，河流管理方式有了重大变化，开始从单纯河流向整体流域、从单一目标到多目标、从静态到动态演变。其具体实施方式是由生态系统的利益相关者共同参与，打破原有部门管理和行政管理界限，在流域范围内通过跨部门和跨区域协调管理、合理开发利用和保护流域资源、服务功能，以充分发挥最大化的经济、社会和环境效益。 　　集中管理模式就是这种理念的产物。其优势是避免了多头领导，由独立的流域管理机构进行政策、法规与标准的制定，并负责流域资源开发利用所涉及的各部门、各地区间的利益协调。同时成立专门的流域资源市场化运营