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法理学视角下环境保护公众参和制度研究 　　摘要：环境保护公众参与制度是当前我国环境保护法制建设的重要方面，体现的是我国环境保护治理理念从行政监管型到服务型的转变。当前我国环境保护公众参与的法律建构还不够完善，细节不足。文章对环境保护公众参与制度的内涵、基本现状、存在困境等进行了法理分析，提出应通过实现环境保护公众实质化、完善相关法律法规、推进环境问题社会理性建设等对该制度予以完善。 　　关键词：法理学；环境保护；公众参与 　　中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2017）02-0119-05 　　当前环境保护公众参与逐渐成为生态文明建设中的热点问题。根据环境保护部《环境保护公众参与办法》，其主要指公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。在我国的环境保护法制建设过程中，环境保护公众参与得以持续的强调并日益受到重视。但我们同时也应当注意到，完善我国的环境保护公众参与制度绝非旦夕之功，而是一个充满希望却充斥着各方利益博弈、权力纠葛、权力与权利纠结的一个艰难、曲折的过程。本文对我国环境保护公众参与制度的法源及其法理基础、完善路径进行探讨，旨在更好地推进该制度的构建。 　　一、环境保护公众参与制度的法理渊源与现状 　　随着国际环境保护法治化运动的不断推进以及现代化进程中大众对环境问题的日益关注，《环境与发展宣言》以及《人类环境宣言》等国际条约的签订，环境权作为一项法定权利逐渐得到世界各国的承认。从国际条约对环境权的定义来看，环境权是指公众享有在安全、健康和舒适的环境中生活的权利以及通过各种途径参与环境保护的权利。环境保护公众参与则是环境权的一个重要部分。我国人均资源紧缺、生态环境脆弱。在现代化建设的过程中，伴随着我国经济的快速增长、社会生活方式的急剧变化，环境污染、生态破坏、资源紧缺等问题日趋严重。而伴随着“时空压缩”效应，使得资本主义国家在上百年间分阶段显现并逐步治理的环境问题在我国21世纪初集中爆发，并已经成为当前我国发展的最大挑战。在这样一个涉及到每一个人的生命健康权的挑战面前，社会各个阶层与各利益群体都是平等的，而随着公众环保意识的觉醒，这一问题也带来了整个社会的极大关注。任何环境问题的出现，都有可能引发社会公众的焦虑情绪，并以多种途径与方式表达其对环境权利的主张以及利益诉求。生态环境的公共属性决定了各种利益群体与公权力在这一领域中处于相对平等的地位，需要互相沟通并且以一种共同参与之形式，共同寻求解答方法。而这就是公众参与必要性的缘起。 　　一方面是公众环保意识的提高；另一方面则是我国环境保护法制的不健全与运作方式的落后。1989年制定的《环境保护法》偏重于行政监管防治污染，而对于生态文明的建设则规定不足，带着浓厚的计划经济体制色彩。政府对环境保护过分集权，通过大量行政审批手段进行管理，没有体现公众的参与和市场手段的运用。考察我国环境法制发展的历程，可以看到环境保护的目标和效果往往受不同利益集团的影响。而政府环境决策往往是博弈的过程，在环境保护的现实效果、上级政府的压力、当地GDP的发展以及社会稳定中寻找平衡点。稍有偏差，都会导致环境行政管制不力的问题。比较突出的表现是一些地方政府和环境行政监管机构为了当地经济的发展，袒护污染企业，造成了污染企业“守法成本高、违法成本低”的环境保护怪圈。公众监督机制的缺失容易使权力在运行过程中背离环境保护法律价值的初衷。在这样一个背景下，只要出现环境事件，都有可能加剧社会公众对环境安全的担忧。而长期的政府管制型的环境决策，公众舆情应对上的不力，往往使得谣言四起，增加公众对政府及环境影响评价制度的不信任度。即使政府事后辟谣，也难以挽回已经被摧毁的公信力。典型的如福建漳州PX项目的爆炸事件，天津港爆炸事件等等。 　　公众参与是破解这一困境的一个路径，已得到了党与国家的高度重视。公众参与作为生态文明建设的重要组成部分，在国家“十三五”规划中提出的绿色发展理念中得以体现。从1989年《环境保护法》颁布以来，通过一系列的政策规章对环境保护的公众参与进行了不断的完善和引导。2014年新修订通过的《环境保护法》辟专章对公众参与进行了规定，而2015年9月正式实行的《环境保护公众参与办法》更成为首个对环境保?o公众参与做出专门规定的部门规章。这充分表明在环境保护领域的公众参与正逐步得到法律的认可与保护。 　　二、环境保护公众参与制度的发展趋势 　　个人环境权以及公众参与的权利法源主要是公民的个体权利，这一权利不若生命健康权等基本权利，并非从来就存在，而是在历史发展过程中，尤其是现代化、工业化过程中被逐步赋予的观念。与西方所推行的社会契约论的原理类似，我国权利的实现亦不是自足的，法