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试论公共财政和农村公路建设关系 　　摘要:加强农村基础设施建设,是“建设社会主义新农村”的基本要求之一。长期以来,我国的农村基础设施建设,鲜有政府买单的,一直徘徊在公共财政的大门之外。因此,当农村基础设施纳入政府主导建设后,出现了一些不适应。本文以浙江农村公路建设为例,试图通过对公共财政与农村公路建设关系分析,探讨进一步完善农村公路建设资金筹集和管理的途径。 　　 　　关键词:公共财政;农村公路;建设资金;筹集和管理 　　农村公路,尤其是县乡道以下的通村公路,由于受地方财政收入的限制,长期以来未被纳入公共基础建设目标,纳入政府供给范围。随着我国国民经济和社会的发展,从全面建设小康社会的要求出发,中央提出了“建设社会主义新农村”的战略构思,并将加强农村基础设施建设作为新农村建设的重要内容之一。至此,全国各地掀起了农村公路建设高潮。要搞好农村公路建设,抓好建设资金的筹集和管理,显然是保障工程顺利实施的前提条件。但从这几年浙江省农村公路的建设实践看,作为农村公路建设主体的县乡政府,无论是将农村公路建设资金作为象市政建设列入财政供给的认识上,还是投入力度上,以及管理上,与公共财政的要求还是有一定距离的,因此,有必要加强公共财政与农村公路建设关系研究,以进一步完善农村公路建设资金的筹措和管理。 　　 　　一、公共财政及财政政策 　　所谓公共财政,是指以国家(或政府)为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能,提供公共产品以满足社会公共需要的经济活动,公共财政就是市场经济条件下的财政,财政主体是国家(或政府)。因而公共财政也就是国家财政或政府财政。公共财政的内在属性是“公共性”,其公共性就是市场失灵的“公共领域”,就是满足社会的公共需要,其实质就是向社会提供公共产品或服务。 　　公共财政是为弥补市场失效而提供公共服务的政府分配行为,它是与市场经济相适应的财政管理模式,它具有以下涵义: 　　 (1)存在于市场经济环境中; 　　 (2)分配的目的是提供公共服务,满足公共需要; 　　 (3)服务范围只能限定在市场失效的领域,具有非盈利性。 　　所谓财政政策,就是国家为了调节总需求变动及总需求与总供给的关系,而调整财政收入与财政支出的基本原则和方针的总称,具体来说,就是国家利用财政收入与财政支出同总需求波动、总需求与总供给关系的内在联系,调整财政收入与财政支出,使财政收入与财政支出形成一定的对比关系,通过这种对比关系调节总需求变动及其总需求与总供给的平衡。 　　财政政策手段主要包括国家预算、税收、国债、财政补贴、财政管理体制、转移支付制度等。这些手段可以单独使用,也可以配合协调使用。 　　20年来的改革开放已使我国经济市场化有了很大发展,市场作为资源配置的基础手段已开始发挥作用并日益发展壮大。延用计划经济下财政的直接调节和行政干预已缺乏基础,其实施不会有大的积极效果,甚至会违逆市场化方向而造成较大的负效应。这就是说,启动经济的财政政策必须从市场基本要求出发,在构建公共财政基本制度框架下作出设计和安排。政策的着眼点应在于通过财政非市场的政策手段来引导各经济主体行为,弥补市场不足,而不是去替代和包办市场,从而将政策效果建立在市场自身需求创造上。要做到这点,就要让财政政策措施按照公共财政市场失效、公共性和法治性原则的基本要求来运作。具体如下: 　　1、市场失效原则。公共财政是弥补市场失效的国家财政。“市场失效原则” 规定了政府及其财政的各项活动应限定在市场机制无法合理配置资源或无法正常发挥作用的非盈利性公共领域,并以弥补和矫正市场失效为职责。这种职能界定避免了财政活动对市场不应有的干预和破坏,充分尊重了市场机制在资源配置中的基础地位并保证了市场效率的正常发挥。 　　2、公共性原则。公共财政是为市场提供公共服务的国家财政。公共性要求政府活动不能偏重于为某些经济成分、社会集团或成员服务,而应基于维护公平竞争的市场秩序,对所有独立市场主体一视同仁地平等对待。从财政角度看,就是财政支出的共同消费性和税收负担的公平性原则。 　　3、法治性原则。公共财政是公众为之规范、决定和制约的国家财政。政府和财政活动要符合市场要求,真正反映公众的意愿和偏好,市场和作为市场主体的社会公众必须对政府行为进行有效的监督和制约。因此,这种公共选择制度的建立和实施需要相应完善的政治程序和法律制度来保证,其直接体现就是财政及其预算的法治性。 　　 　　二、农村公路与公共财政 　　公共产品理论将公共产品与私人产品区别开来,认为公共产品的核心属性特征是消费的非竞争性和消费的非排他性,外部性也是其重要特征之一。显然,对农村公路的消费具非竞争性和非排他性的特征,是社会普遍需要的,但难以收费的,其供给是市场机制难以解决的;同时,农村公