财政体制改革逻辑起点和改革思路.docVIP

财政体制改革逻辑起点和改革思路 　　摘要：国内大部分学者将财政体制改革的目的归结于县乡财政解困，县乡财政困难只是问题的表象，其实质在于部分政府无法完成其公共产品供给的职能。文章从分析财政体制改革的逻辑起点出发，在借鉴IMD分析政府效率指标的基础上，建立符合我国实际且操作性较强的政府供给公共产品的评价指标体系，在分析了政府供给公共产品的现状之后，针对政府供给公共产品存在的问题，提出财政体制改革的政策建议。 　　关键词：财政体制，政府；公共产品 　　中图分类号：F810.3　文献标识码：A　文章编号：1009―5837(2007)03―0021―06 　　 　　一、问题的提出 　　 　　在世界范围内，不论是发达国家还是发展中国家，财政的分权化趋势越来越明显。我国1994年实行的分税制改革在财政分权方面迈出了一大步，在这一分税制体制框架下对各级政府的事权、财权和财力的配置，意在得到一种与市场经济逻辑贯通的安排。尽管中央和省级政府之间的分税制改革取得了较大进展，但受各种因素制约，我国现行的分税制财政体制改革仍不彻底。理论界早在2002年，贾康、白景明等认为财政体制的原因造成县乡财政困难，呼吁通过财政体制改革实现县乡财政解困，之后，更多的学者，如韩俊、陈澍、阎坤等也将财政体制改革的源头归结到县乡财政解困上。实践上，部分省市通过“强权扩县”和“省直管县”的改革，不断探索实现县乡财政解困的办法，取得了一定的成绩。但是，我们难免要问为什么进行财政体制改革?财政体制改革的目的是否就是实现县乡财政解困?县乡财政困境解除之后是否还要进行财政体制改革?要使财政体制改革顺利进行，使财政体制沿着一个科学的方向发展，其首先应该明晰财政体制改革的目的。不可否认，财政体制改革有助于县乡财政解困，但是县乡财政的困难只是问题的表面现象，是部分政府公共产品供给能力不能满足本辖区居民需要的一个表现。笔者认为必须将财政体制改革的逻辑起点放到公共产品的供给上，也就是财政体制改革以保证各级政府能够实现公共产品供给职能为目的，只有对症下药，才能使财政体制改革这一系统工程沿着一个正确的道路前进。本文从分析财政分权的逻辑起点出发，在借鉴IMD分析政府效率指标的基础上，建立符合我国实际且操作性较强的政府供给公共产品的指标体系，在分析了政府供给公共产品的现状之后，针对政府供给公共产品存在的问题，提出财政体制改革的政策建议。 　　 　　二、文献综述 　　 　　1994年的分税制改革初步带来了政府间财政分配关系的规范化、科学化与公正化(楼继伟、李克平和项中新，2002)，实现了提升“两个比重”的既定目标(高培勇，2004)，是中国政府间财政关系的一次重新集权化(EraDabla―Norris，2005)。但是，财政分权依然处于过度的状态。由于过度分权，1994年的分税制改革没有促进经济增长，同时也没有改善财政资源分配的均等(乔宝云，2002)。姚洋(2003)也认为，适度的财政分权有积极的作用，但目前中国财政分权由于制度供给的失衡而远远超过了适度的界限，其后果是导致了各级政府对事权的推诿和由此而产生的矛盾在基层的积累、政府行为的商业化和机会主义倾向、地方公共品提供的分散化和小型化、地区差距的扩大，以及政府预算约束的软化等诸多问题。 　　谭建立(2005)建议实现市县脱钩，取消“市管县”。戴均良(2000)、贺雪峰(2003)、吴理财(2003)等主张保留乡镇一级政府，温铁军(2000)、胡星斗(2002)、徐勇(2003)等主张撤销乡镇一级政府，实行“乡派”。 　　 　　三、逻辑起点：公共产品供给 　　 　　政府存在的理由是为了实现政府的职能。分税制财政体制改革，是一个政府间进行财政分权的过程，是一个政府实现其职能的手段，因此，研究财政体制问题必须以研究政府的存在为起点。 　　早在17世纪中期，古典经济学家就认识到提供公共产品、满足公共需要是政府得以存在的依据。霍布斯在其完成于1651年的《利维坦》一书对国家的论述中，体现了公共产品政府供给的思想。霍布斯认为公共产品的利益和效用是由个人享有，但个人本身难以提供，而只能由政府或集体来提供。休谟在《人性论》中论述到只有依靠国家或政府才能够提供桥梁等公共产品，“只有在少数人方面才可能办得到，……这些人就是我们所谓民政长官、国王和他的大臣、我们的长官和宪宰；……这就是政府和社会的起源。” 　　但是，公共产品的供给并不是由一级政府就可以完成的。一方面，公共产品是有层次的，按照受益范围不同可以划分为全国性公共产品与地方性公共产品。受益范围仅仅局限于地方政府辖区之内的公共产品，应为地方性公共产品。如果公共产品的受益远远超出了区域性范围，直至能够为国内居民所共同享用(如公共安全的中央控制系统)，那么，它就具备了全国性