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规章制度立法之缺失和完善 　　有关规章制度的立法规定原则抽象，可操作性不强。针对现行立法存在的不足进行分析，并借鉴国外的先进经验提出完善建议。 　　规章制度 立法 不足 完善 　　规章制度是用人单位依法制定并在本单位实施的组织劳动和进行劳动管理的规则。它是用人单位正常运行的保证，在招聘、考核、薪酬和离职管理等方面发挥着基础性规则的作用。纵观我国立法，规定较为原则简单，在理论上和实践中存在诸多问题。针对现行立法存在的不足进行分析，并借鉴国外的先进经验提出相应的完善建议。 　　一、现行立法存在的不足 　　1.劳动法 　　在第4条、第25条第2款、第89条规定： 　　（1）制定规章制度是用人单位的权利和义务； 　　（2）严重违反规章制度是用人单位随时解除劳动合同的依据； 　　（3）用人单位规章制度违法的法律后果。 　　以上规定未涉及规章制度的内容和程序，可操作性极差。 　　2.劳动规章 　　1997年《劳动部关于新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》明确了规章制度应包含的七项内容，但备案制度的适用范围过窄，仅限于新开办单位。 　　3.司法解释 　　《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（一）》第19条赋予具备有效要件的规章制度作为定案依据的法律效力。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第16条从尊重劳动者请求权角度赋予了劳动合同和集体合同优先于规章制度的效力。 　　4.劳动合同法 　　延续了劳动法的上述规定，在第4条、第38条第1款第(四)项、第74条有所补充。 　　（1）列举了规章制度的内容，是直接涉及劳动者切身利益的如劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等方面。 　　（2）界定了规章制度有效性的三原则，即内容合法、程序民主、公示告知。 　　（3）赋予工会在制定和实施过程中的参与权。 　　（4）明确用人单位规章制度违法是劳动者随时通知解除合同的情形。 　　以上规定抽象模糊，内容缺失，对用人单位并未产生明显影响。具体体现在： 　　（1）未明确界定规章制度的法律性质，内涵和外延。 　　关于用人单位规章制度的法律性质在学界一直存有争论,如“法律规范说”、“契约规范说”、“二分说”、“集体合意说”。因为学者对其本质的理解不同，关于规章制度概念界定不一。虽然在条文中列举了规章制度的八项内容，但对其法律性质、内涵和外延未做出明确界定。 　　（2）未规定合理性原则。很多用人单位的规章制度虽然不违法，但在权利义务的设定上显失公平。主要是处罚权的设置，如规定在办公室吸烟者解除劳动合同，甚至一些荒诞离奇的内容如职工上厕所只能一次，每次五分钟等。在实践中，因劳动者不认可用人单位依据规章制度做出的处罚而引发的争议颇多。没有把规章制度的合理性作为生效条件之一，也造成了司法实践中法律适用的混乱，同类性质的争议可能出现完全相反的裁决。 　　（3）未明确企业规章制度的效力层次。实践中有的用人单位将规章制度作为劳动合同的附件，当出现“规”“约”之争时如何优先适用的问题。有学者主张规章制度的效力高于集体合同，有主张规章制度的效力低于集体合同，也有主张采取“就高不就低原则”。 　　（4）制定、修改程序缺乏可操作性。与以往劳动法相比，虽然用人单位规章制度在制定和修改程序上更加严格，但可操作性不强。“协商确定”是用人单位听取意见后,最终单方决定或是必须协商确定通过?如果不能协商一致，应当如何救济。“职工认为不当的”是每个还是一定比例的职工提出意见才应当协商修改完善规章制度呢？ 　　（5）缺乏有效的监督机制。现行立法赋予劳动行政部门事后救济权，难以避免用人单位利用制定程序侵害劳动者权益。监督机关单一，手段不力如对拒绝改正的，缺乏强制措施。审查程序存在遗漏。备案的适用范围过窄，使得用人单位无统一规定可循。 　　二、完善我国立法的思考 　　考察国外相关规定，法国、日本和德国都有比较好的经验值得借鉴。由此对完善我国相关立法提出如下建议： 　　1.准确界定规章制度的法律性质、内涵和外延。 　　我们认为可以将用人单位规章制度界定为准法律性质，是用人单位依法制定并在本单位实施的组织劳动和进行劳动管理的规则。法国《劳动法典》“法律篇”第122条规定了内部劳动规则的内容仅限于与安全卫生措施有关的和惩戒措施。因此我们可采纳“两分说”将规章制度划分为两类： 　　（1）内部劳动法则，属于用人单位经营管理权范畴，只要内容合法合理，公示告知即可生效，如劳动纪律和劳动定额管理。 　　（2）劳动者利益规则，直接涉及劳动者切身利益，如有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训等，还应要求程序民主方能生效