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中俄电力产业规制机构设置及的影响因素比较的研究 　　【内容提要】规制机构改革是自然垄断产业规制改革的重要内容之一。本文以电力产业为例，应用规制机构设置的相关理论以及制度分析方法，对中俄两国价格规制机构在独立性、管辖模式以及权力配置方面的特征加以介绍，并对形成两国规制机构特征的制度因素进行分析。两国宏观政治经济制度以及电力产业自身特点，包括改革前的规制机构的初始权力配置、改革中实施的措施以及在改革后形成的在位企业的产权状况等，都是对规制机构的设置产生影响的重要因素。 　　【关键词】电力产业规制机构设置影响因素中俄比较 　　【中图分类号】F416.61【文章标识】A【文章编号】1009-721X(2011)04-0075-(17) 　　 　　规制是为了解决市场失灵，由规制机构通过制定法律或行政法规等手段实现对微观企业的定价、产业进入等一系列行为的干预和控制。规制大体分为政策与体制两方面，规制政策包括民营化、竞争及激励性规制，规制体制包括规制机构的设置以及规制法律的实施。自20世纪70年代各国进行自然垄断产业的规制改革以来，学者们在规制政策的研究方面取得了很大的进展，但是对规制体制，特别是规制机构的设置及其影响因素的研究却又明显不足。规制机构的设置不仅对规制政策的激励效果产生约束，而且影响到整个规制改革的绩效。特别是中国和俄罗斯这样的转轨国家，政府的作用由计划经济时期基于所有权的对企业的直接经营管理，转变为从一个外部监督者的角度对企业的价格和产业的进入等进行规制，管理职能发生了根本变化，由此带来规制机构重构这一核心问题。那么，中俄两国是如何设置规制机构的？其背后的决定因素又有哪些？本文以中俄两国电力产业为例对此进行比较分析。 　　 　　一、自然垄断规制机构设置及其影响因素 　　 　　现有对自然垄断规制机构的研究，主要从规制机构如何设置的理论角度，以及如何针对国别特点设置适宜的规制机构的实践角度进行，也有少数研究关注到决定一国规制机构设置的影响因素。 　　（一）规制机构的设置问题 　　规制机构的设置包括若干问题，如规制机构的独立性、管辖模式、权力配置、工作机制、协调机制、监督机制等等。本文从最基本的前三个角度对规制机构的设置问题进行分析。 　　第一，规制机构的独立性（图1）。规制机构的独立性有两层含义：一是指规制机构与作为其规制对象的企业之间的分离；二是指规制机构的规制职能与政府其他机构的政策制定职能的分离。 规制机构与被规制企业分离，有助于保证规制机构不因与被规制企业的直接利益共同体关系而受其影响做出不利于消费者的决定；规制职能与政策制定职能分离的影响则应区别对待:一方面，分离有助于使规制机构的决定不受政府政策部门的不当影响，在一定程度上规避“规制勒索” ；但另一方面，独立于政府其他机构所获得的自由裁量权，又使得规制机构在遇到被规制企业“献租”时更可能因不受政府其他部门干预而被被规制企业所“俘获”。因此，设置规制机构，一方面要保持其行使规制职能时的独立性，同时由于规制会带来让渡租金的权力，因此规制就必须由政治机构控制，以确保某种程度的问责。 　　由于独立规制机构的一个重要特征是规制职能与政策制定职能的分离，同时政策制定通常为政府行政系统内产业政策部门的职能，因此，规制机构与政府行政系统以及行政系统内部产业政策部门的关系，成为衡量规制机构独立程度的依据。在政府行政系统之外设立的规制机构最不容易受到政府和产业政策部门的影响，这是因为行政首长通常不得对此类规制机构的人事任意任免，规制职能的行使独立于行政系统，并且经费的来源也不依靠行政拨款，所以独立性最强；其次是政府行政系统内产业政策部门外设立的规制机构，虽然这种规制机构在人事任免方面通常由行政首长确定，但由于其拥有与产业政策制定部门同样的行政地位，通常也不易受到产业政策部门的影响；再次是产业政策部门内部设立的独立行使规制职能的规制机构，这种机构不能完全摆脱部长或最高行政首长的影响，但法律赋予他们很大的独立权力，在一定范围内可以单独地作出规制决策； 最后是独立性最弱的产业政策部门与规制机构合一的规制机构，这种设置方式不区分宏观政策部门和规制机构，而由传统行政部门的内部单位负责各项业务的处理，因此规制决策极易受到产业政策的影响。 　　规制机构设置于行政系统内、外，决定了对其问责的对象。通常，规制机构无论设置于行政系统内还是行政系统外，都要受到立法机构和司法部门的监督。在规制机构与立法机构的关系方面，通常一国的规制机构通过立法机构建立并根据立法机构的立法原则和授权范围行使其权力，而且对规制机构首脑的行政任命也必须经过立法机构的同意；在规制机构与司法部门的关系方面，司法部门有权对规制机构权力的不当行使进行监督，有权对规制机构制定规制法律和政策进行解释等。 有所不同的