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事业单位工作人员申诉有关问题的研究 　　随着事业单位人事制度改革的深入，人事争议仲裁机制已经逐步建立。但是，对于事业单位因某些内部行政管理所引发的各种争议至今还没有解决救济渠道。因此，建立事业单位工作人员申诉机制势在必行。 　　 　　一、事业单位工作人员申诉工作现状及问题 　　目前，我国事业单位申诉工作可以概括为：整体制度尚未建立，个别行业已有框架。 　　众所周知，在我国事业单位工作人员权益保障方面，已经从整体制度上建立起了人事争议仲裁制度，并且在不服仲裁的情况下可以提起民事诉讼，实现了仲裁与司法救济的接轨。不过需要强调的是，提起仲裁或诉讼的事由是有所限制的，根据《人事争议处理规定》①第二条第（二）项的规定：主要指“事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。”可见，现有的事业单位工作人员在权益保障范围上还是有所限制的。在公共部门中通常存在的另一个重要的权益保障机制――申诉制度，在我国事业单位中尚未完全建立起来，涉及事业单位内部行政管理所引发的争议尚无有效的救济渠道，这对构建和谐人事关系和和谐人事管理都是不利的。 　　不过，在我国事业单位中，教育行业是个例外。1993年颁布的《中华人民共和国教师法》第 39条明确规定:“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的 30日内，做出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当做出处理。”1995年国家教委出台了《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》②，对高校教师申诉机制作出了具体规范。之后，一些地方教育行业部门也随之出台了关于地方教师申诉的法规，如1996年北京市开始实施《北京市教师申诉办法》③和《关于办理教师申诉工作若干规定》，1998年成都市出台《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》，2004年苏州市开始实施《苏州市教师申诉办法》④等。 　　总的来看，当前我国事业单位的申诉制度建设还处于初级阶段，对工作人员的权益保障仍然处于个别（教育行业）状态，而且已有的教师申诉制度建设本身还存在着大量的不完善不健全之处，普遍认同的主要问题有以下几点： 　　1．受理机构欠缺。已有的相关法律法规没有对受理教师申诉的专职机构作出准确规定，受理申诉机构的设置具有较大的随意性，各部门之间经常相互推诿，导致有些教师有诉无处申，合法权益难以保障。 　　2．受案范围模糊。已有的相关法律法规对申诉范围或事由基本上采取的是概括性描述，没有明确规定申诉的范围或事由，这使得在认识上对现有的教师申诉制度存在两个误区：一是将申诉范围泛化，认为只要是侵犯了教师的人身或财产权益都可以进行申诉；二是将申诉与行政复议、行政诉讼的关系掺杂在一起。 　　3．程序公平保障缺失。已有的相关法律法规在申诉程序上还缺乏一些重大的公正保障制度，如缺乏听证、陈述、回避制度等。 　　4．其他问题。如对申诉制度的认识、申诉时限、申诉救济、申诉执行效力、申诉文书规范化等方面还存在许多不足⑤。 　　 　　二、事业单位申诉制度的定位 　　在我国公共部门中，由内部行政管理行为引发的争议是通过建立内部申诉制度的途径来加以解决的。如：通过《公务员法》、《公务员申诉规定（试行）》，以及《行政监察法》等法律法规，为公务员建立了一套解决内部管理行为所引发争议的权益保障和救济制度。相对于事业单位而言，其工作人员虽然被排除在公务员序列之外，但由于事业单位的基本特征和性质，决定了事业单位仍然属于公共部门范畴，其工作人员具有公职人员的身份。所以，其内部申诉制度的建立，完全可以参照公务员的申诉制度。而且，《教师法》已经明确在事业单位的重要行业之一――教育行业建立教师申诉制度。不仅如此，在国外一些国家中，也存在着教师申诉制度。如美国在20世纪 70年代许多大学逐渐出现了关于处理教师不公正待遇的申诉机制（Grievance mechanism ），随即被几乎所有大学和学院所采纳并付诸实践 ，而且还被以制度文本的形式记录在教师手册中，以便每位教师在受聘的时候就可以明确这项机制⑥。 　　不过，要看到的是，内部行政行为不可诉所依存的理论基础，随着现代社会人权保障呼声的高涨、各国政府厉行法治决心的加强，其合理性受到了学界的普遍质疑和批判，将内部行政（管理）的某些行为纳入诉讼受案范围已经得到了学界的普遍认同。即使在过去奉行特别权力关系理论的国家和地区，也开始采用概括式的表述方式扩大行政诉讼受案范围。“就现代法治理念来看，凡影响到公民身份、地位的事项，无论涉及的是外部关系还是内部关系