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公用企业反垄断执法机构研究 　　中图分类号:D926.1 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)10-229-02 　　摘 要 公用企业是国民经济的基础部门,关系到国计民生,由于其具有浓郁的自然垄断属性,在经济生活中占有强大的优势地位存在滥用市场支配地位的普遍现象。由于《反垄断法》对于反垄断执法机构的设置模式、职能权限等具体问题规定不明确,导致一系列问题的产生。为了克服公用企业垄断所产生的弊端,加大对公用企业统一执法力度,协调公用企业的发展与反垄断执法之间的关系,本文分析了目前我国公用企业反垄断执法的现状,通过借鉴国外执法机构的设置经验,对我国公用企业的反垄断执法机构进行完善。 　　关键词 公用企业 反垄断 执法机构 　　 　　 　　一、公用企业存在滥用市场支配地位 　　公用企业是指通过网络或者其他基础设施提供公共服务,以网络运营为特征,具有一定程度的自然垄断性和公益性的企业。公用企业包括供水、供电、供气、邮政、电讯、交通运输等为公众提供服务、商品或者供公众使用的业务或行业。公用企业是国民经济的基础部门,在社会生活中起着非常重要的作用,关系到国计民生。 　　由于公用企业具有浓郁的自然垄断属性,长期实行事业代管体制,既为人们提供民事服务,是民事主体,又在管理机构的设置和职能上又扮演着行业管理者的角色是行政主体。其在实际经营中滥用支配地位的现象非常普遍,主要表现在:滥收费用、拒绝交易、强制交易、索取不合理高价等手段垄断、限制竞争。为了克服公用企业垄断所产生的弊端以及垄断行为产生后加大对公用企业统一执法力度,协调公用企业的发展与反垄断执法之间的关系,有必要对我国公用企业的反垄断执法机构进行研究、完善和发展。 　　二、我国公用企业反垄断执法机构的现状 　　我国的《反垄断法》确立了“国务院反垄断委员会”和“国务院反垄断执法机构”的双重构架模式,维持了现有的职能分工、各部门各司其职共同负责反垄断执法。由于现行法律、法规未明确规定各执法部门的权力责任范围,其在实践中产生了一些弊端: 　　第一,反垄断执法机构面临着与行业机构的协调问题。我国反垄断执法机构和行业机构的权力配置是按部门来设定的,它们各自管理自己的事务并可通过部门规章对法律做出解释。这些机构普遍承担着三种职能、扮演三种角色既是行业的管理者又是执行者也是控制者。这些机构出于自身利益的考虑追求利润最大化而对市场经济的竞争规则于不顾。 　　第二,反垄断执法机构与行业机构的职能交叉角色重叠严重,导致多头执法。由于《反垄断法》未明确规定公用企业反垄断执法权限,各部门为了追求利益相互争夺或推卸执法权,造成管辖权和法律适用的冲突,导致职能交叉、执法混乱。据总结,有权负责竞争执法的机关不下十几家,“世界上没有一个国家像中国这样由如此众多的行政执法部门来负责竞争执法。责权脱节、监管缺失等弊端日益显现。”分工不明确导致重叠执法及互推责任,严重降低了执法效率。 　　第三,反垄断执法机构缺乏高度的独立性和权威性。由于执法机构的级别偏低、职权相对有限,在人事和财务上隶属于地方政府受其控制,削弱了执法机构处理案件的独立性和权威性。实践中,由于公用企业行业的政府行为和企业行为还没有完全分开,仍然有着管理行业和市场经营的双重身份。 　　三、国外公用企业反垄断执法机构的设置概况 　　从国外来看,其执法机构的设置不尽相同、各具特色,以美国、德国为例作简要说明: 　　美国《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》等规定了其执法机关是联邦贸易委员会、司法部反托拉斯局。联邦贸易委员会具有准司法性质,其成员由总统提名国会任命,有法定事由才能由总统予以免职。司法部反托拉斯局由助理总检察长领导,成员由律师、经济学家等组成。 　　美国联邦贸易委员会内设竞争局、消费者保护局和经济局。竞争局主要制止商业和贸易领域的限制竞争行为,与司法部反托拉斯局共同从事反托拉斯工作;消费者保护局负责消费者教育和查处侵害消费者权益的行为;经济局是一个咨询论证机构,配合两局进行工作,主要负责对调查资料等进行分析并提出建议。联邦贸易委员会与司法部反托拉斯局具有相同的法律效力,不存在相互制约关系。美国联邦执法机构和州执法机构相互独立,不存在领导与指导的关系。联邦机构执行联邦法律,处理州与州之间的或涉及公众利益的犯罪和非犯罪案件。各州有自己独立的执法机构。 　　另外,德国的《反限制竞争法》规定,其执法机关是经济部长、联邦或州的卡特尔局、反垄断委员会。经济部长对竞争事务总负责;卡特尔局分为联邦和州两级,是完全独立的执法机构无任何隶属关系。反垄断委员会,是独立的咨询机构,由专业人士组成。联邦卡特尔局独立办案依法可行使立案、调查、扣押、裁决等权力,对其裁决只有州高等法院才能依法定程序予以改变或撤销。