论区域合作中的政策冲突及其协调-Umac.PDF

论区域合作中的政策冲突及其协调 吴光芸 （南昌大学公共管理学院，南昌 330031） 内容摘要：区域合作的关键是协调各利益主体和各要素之间的关系，促进各 地区的有序发展。在区域合作过程中，由于政策制定主体的多元性和非隶属性， 各地区往往根据本区域制定政策，出现各自为政，政策相互冲突的现象，阻碍区 域合作的顺利进行，影响区域经济发展。由于区域合作涉及到多个地区之间、多 个领域的合作，政策冲突是在所难免的，关键是如何化解和协调政策冲突，更有 效的促进区域合作。这就要求加强政策价值引导、完善公共决策体制、提高公共 政策技术，避免和协调政策冲突。 关 键 词：区域合作 政策冲突 利益博弈 政策网络 协调 在区域经济一体化的背景下，区域合作已成为区域协调发展的必然趋势。同 时，由于跨行政区划的环境保护问题、跨区域犯罪、区域公共安全等区域公共问 题日益凸显，单个的地方政府难以应对和解决这些日趋复杂化和多样化的区域公 共事务，越来越要求区域合作，进行联合治理。目前国内区域合作蓬勃发展，但 是在区域合作的实践中，不同地方政府的政策存在相互冲突的现象，严重制约着 区域合作的顺利进行。因此，厘清区域合作中的政策冲突类型，避免和化解政策 冲突已成为区域合作的难题和关键所在。 一、区域合作中的政策冲突：表现及危害 最早关注政策中的矛盾和冲突的学者是美国学者D.斯通，他认为政策产生 的客观政治情境与人们对政策的合理性期望之间存在矛盾。同时，由于政策目标 往往带有模糊性并具有公平、效率、安全、自由等多种功能，而这些功能之间存 在着相互冲突的现象。因此，他认为“决策是研究复杂现象的一种技术，它不能 成为具有严格客观性的科学领域。因此，把它当作科学来对待的时候，就会发生 政策矛盾和冲突” [1] 。这一观点与西蒙的有限决策模型和马奇的“垃圾箱模型” 有相似之处。我国学者大多将政策冲突比喻成“文件打架”现象，认为政策冲突 即规范性文件之间、规范性文件与法律之间“打架”的现象 [2] 。而区域合作中的 政策冲突主要表现在区域合作各主体制定的政策、法律法规之间“打架”现象。 （一）区域合作中的政策冲突 目前我国区域合作的范围和领域不断拓展，规模不断扩大，形成了长三角、 珠三角、环渤海经济区、京津翼经济圈等经济区域，地方政府是推动并参与区域 合作主体，在基础设施、产业分工、金融合作、信息共享、区域旅游、环境治理、 科教文卫等方面开展合作。区域合作中利益共享和互惠互利是关键。但不解决好 区域合作的政策冲突问题往往造成1+11的效果，使区域合作的愿望难以实现。 1.地方政府间的政策冲突。在区域合作中常见的政策冲突是地方政府间的政 策冲突，由于合作的地方政府处于同一个层级上，具有平等的地位，相互之间没 有隶属关系，不存在一项政策优于或服从另一项政策的情况，在发生冲突时互不 退让、难以协调。例如，长三角地区作为一个发展比较成熟的经济区域，依旧存 在着政策、法律法规相互冲突的现象：在招商引资，税收优惠方面各地竞相开出 更具吸引力的条件；劳动法规方面，各地的合同期限、试用期限、最低工资标准 1 等也不尽相同；在交通安全管理方面，各地适用的法律法规也并不一致；环境保 护政策中所规定的保护与惩罚标准也是标准多样。在武汉经济圈的发展中同样存 在政策和法律法规相互冲突的现象。在招商引资政策方面，黄石市规定对外商投 资改 （扩）建的现有国有、集体和乡镇企业，除享受规定的税收优惠外，其改 （扩） 建后新增增值税超 20%部分，其中属于地方分成范围内的，头两年企业全额纳税 后由同级财政全额返还企业，第三年至第五年企业全额纳税后由同级财政按其缴 纳税额的50%返还企业。黄冈市出台政策规定外来投资者在工业园区投资工业项 目，自项目投产之日起，其增值税、