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人民监督员制度立法问题的研究 　　试行人民监督员制度是检察机关深化司法体制改革,自觉接受外部监督的一项重要举措和制度创新,有着丰富的理论基础、政策法律依据和迫切的实践需求,获得了党中央和全国人大的认可和支持。但就目前的状况而言,人民监督员制度仍然缺乏法律依据,它的直接依据就是最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),而不是以国家立法的形式来予以固定,没有能够上升到国家行为的高度。如何抓住机遇,迎接挑战,总结完善,实现立法,是摆在我们面前的一项重要课题。对此,我简单谈一下自己的粗浅认识。 　　 　　一、人民监督员制度立法的基本思路和步骤 　　 　　人民监督员制度是我国国家权力运行架构体系下实现社会主义民主监督的一种新的形式,它具有深厚的宪政底蕴,体现了丰富的民主原理,因此它除了具有程序性这一基本特征之外,更具有民主性和社会性的特征。该制度试点和推行所依据的正是宪法中关于人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”,以及“一切国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”的规定。因此,宪法中的这一原则应当成为人民监督员制度立法的基本指导思想。 　　人民监督员制度的立法,不仅涉及到人民检察院组织法的修改,也涉及到刑事诉讼程序的完善,既要明确人民监督员的性质、组织、产生和职权,又要规定人民监督员在诉讼过程中具体行使职权的路径和方式,因此对人民监督员制度的立法应当贯彻民主监督的宪政思想,注意相关法律的修改与协调。 　　一是制订人民监督员条例。争取全国人大的支持,在积极实践,充分研究和大量论证的基础上,经全国人大授权,由人民检察院制定相关的人民监督员条例,对人民监督员制度的性质、地位、作用、基本原则以及人民监督员的任职条件,产生程序,监督范围,监督路径,监督方式,监督程序,监督效力,权利保障,监督管理等方面的内容,作全面具体、细致深入的规定。二是写进人民检察院组织法。抓住修改《人民检察院组织法》的时机,把人民监督员制度写入这部法律,对人民监督员监督制度做出原则性规定。三是固定在刑事诉讼法中。在修改《刑事诉讼法》时,在人民监督员条例、人民检察院组织法的基础上,将人民监督员制度固定在其中,对人民监督员制度的基本内容做出规定,在程序上对人民监督员制度进行要求,重点对人民监督员行使职权的路径、方式、效力等内容进一步做出程序性规定,以便具有一定的操作性,便于司法运作。四是制订人民监督员法。可以在实践的基础上,待条件成熟时,由最高人民检察院向全国人大提出立法建议,制定专门的《人民监督员法》,以替代其他规定和条例,如有可能,必要时将人民监督员制度写进宪法。 　　 　　二、人民监督员制度立法应当解决的几个具体问题 　　 　　(一)名不正则言不顺,赋予人民监督员具有相对的独立性是进行相关立法的首要问题 　　推行人民监督员的目的在于对检察权滥用的监督和扼制,其意义在于追求维护司法的公正性和社会的公平正义。相对独立的监督主体是实现监督目的的基本前提。如何使人民监督员制度处于超然地位,保证监督实效是人民监督员制度面临的一个实际问题,也是这项制度成功并得到社会认可的前提条件。否则,必将使这项制度最终被视为是检察机关“摆花架子”、“做秀”而夭折在摇篮之中。 　　其一,人民监督员的选任问题。“徒法不足以自行”。一项好的制度,一部好的立法出台、颁布后,由什么样的人、应具备什么样的资质、通过怎样的程序来选任执行者,是首要的问题,同时也是关键性的。《规定》第五条规定了人民监督员选任的四个条件:具有中华人民共和国国籍;拥护中华人民共和国宪法;年满二十三周岁;作风正派,坚持原则,有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。这就要求人民监督员的选任条件应当更为严格,所选任人员既要具备一定的专业知识和社会经验以胜任监督工作,又必须有较高的社会威望以保证监督的社会公信度。基于我们国家实行共产党为执政党的多党合作制,人民监督员应多从资深学者、民主人士中选任,以更能体现推行人民监督员制度这一旨在维护司法公正和社会正义,保障人民权利立法之初衷与本意。 　　其二,人民监督员的经费保障问题。人民监督员不是检察机关的工作人员,其行使监督权也不与检察机关的内设机构相互制约,也不是对检察工作临时性的、全面性的监督检查,而应该是一种来自于检察机关外部的、经常性的、具体到对个案的、以程序性为保障的监督。因此,给人民监督员提供相应的办公场所和经费是十分必要的。根据《规则》第三十三条“人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用,应当由人民检察院给予补助,无固定收入的人民监督员在参加监督活动期间,由人民检察院参照当地职工上年度平均货币工资,按实