政府预算透明度指标的体系的研究.docVIP

政府预算透明度指标体系研究 　　［关键词］政府预算； 透明度； 指标体系 　　 　　在现代社会，提升政府预算透明度是保障公众知情权的重要途径。那么，什么样的政府预算是透明的预算，政府预算应该透明到何种程度？目前世界各国的政府预算透明度如何，怎样提升我国的预算透明度？本文将对当前有影响力的预算透明度国际标准进行总结，并提出指导我国预算逐步走向透明的指标体系，从而更好地监督政府和提高民主程度。 　　一、政府预算透明度的国际标准及启示 　　上世纪末以来，若干国际组织为推动政府公共治理、抵制腐败、培养公民参与和帮助建立良好的金融环境，纷纷推出了指导政府预算透明的范本或者最佳做法。在设计我国的政府预算透明度指标体系时，参考和借鉴这些国际标准具有重要的意义。 　　（一）政府预算透明度的国际标准 　　1财政透明度守则。国际货币基金组织2007 年《财政透明度守则》（下称※ 本文得到中财鹏元地方债研究所、国家社科基金（课题批准号：09BZZ036）和教育部课题“十二五我国基层财政体制和预算改革路径设计”的资助。《守则》）的内容可概括为四方面：明确职责、公开预算程序、方便公众获得信息、确保真实性。与《守则》配套发布的还有《标准与守则遵守情况报告》（下称《报告》）和《财政透明度手册》（下称《手册》）。《报告》是由国际货币基金组织联合世界银行、巴塞尔银行监管委员会、金融行动专责委员会等组织对世界各国遵守国际标准和守则情况的评估报告，其中包括财政透明度。《手册》进一步阐述和说明了《守则》中的四项原则，并为《报告》的执行提供了指南。［１］ 　　2预算透明度最佳做法。经济合作与发展组织《预算透明度最佳做法》将预算透明度的内容以报告形式列示出来，首先指出政府应该编制和公布的与预算有关的报告种类以及各种报告的内容。其次强调了预算报告中应特别需要详细列示的具体信息，如经济预测指标、税式支出、金融债务和金融资产、非金融资产、雇员养老金债务以及或有债务。最后给出了保证预算报告质量和完整统一性的措施。［2］ 　　3开放预算指数。为便于衡量各国在透明度上做出的整体努力并进行比较，国际预算项目组织（IBP）编制了《开放预算指数》。《开放预算指数》根据预算期间公开的信息给每一个国家打分。2006年国际预算项目组织开始在85个国家（不包含中国）收集数据进行调查并公布结果。2008年又调查一次，是当前的最新评级。调查依据的是严格设定的调查问卷，它反映了与开放财政管理有关的公认良方，所用的许多标准同多方组织制定的标准相类似，如国际货币基金组织、经济合作与发展组织、国际最高审计组织等。 　　除上述国际组织外，还有其他国际组织对预算透明度进行了解释和界定，如世界关税组织阿鲁沙宣言(2003)（该宣言主要用于指导各国实现关税完整性所具备的关键性要素，其中专门有一部分涉及透明性）、采掘业透明度公约（2002）（其中包括督促政府公开采掘业开发特有自然资源所得的相关内容）、资源收入透明度指南（2007）（适用于财政收入的相当大一部分来源于自然资源的国家。在许多国家，此类资源的数量庞大、交易技术复杂而且流量波动巨大）。除国际标准外，各国和地方也建立了预算透明度标准，如日本非营利民间组织“全国市民行政监察联络会议的“地方政府透明度排名调查等。［3］ 　　（二）国际政府预算透明度标准的启示 　　1预算透明度指标体系应符合本国国情。虽然上述具有影响力的标准是评价和指导各国政府预算透明度的重要参考，但这些标准并不具有普适性，这一点在上述组织的指南和范本中均有提到。如《预算透明度最佳做法》是在1999年预算高级官员工作年会上，根据与会者的要求，在总结成员国经验基础上形成的。其目的是为成员国和非成员国提高预算透明度提供一个参考性工具。这些最佳做法是围绕各类具体的报告而设置，不同的国家有着不同的报告制度，关于透明度的侧重点也由此而各不相同。因此，这些最佳做法只是基于不同成员国在各自领域中的经验累积。《标准与守则遵守情况报告》也是根据一国有关当局的要求进行的，《报告》的评估及其公布完全出于自愿。到2006 年末，国际货币基金组织大约有半数的成员完成了财政《标准与守则遵守情况报告》，几乎所有财政《标准与守则遵守情况报告》都公布在国际货币基金组织的外部网站上。［4］ 　　如果不顾本国国情，生硬地套用这些标准，不但无益，还可能产生负面影响。因为政府预算透明并非简单地公开预算信息的行为，它需要具备政治、经济、文化、法治以及行政管理等相关环境的支持。比如《预算透明度最佳做法》提出的“长期报告”，按照《做法》的要求，长期报告用于评估政府当前的政策在长时期内的可持续性，应至少每5 年发布一次，或者，当主要的收入或支出项目发生重大变化时发布。对于预算管理比较完善的国家如美国而言，它具备发布长期报