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农村水的环境保护监管困境及新行动的策略建构 　　〔摘要〕 随着农村社会改革的不断推进，农村水环境却出现了“边治理、边衰退”和监管乏力的尴尬局面，水环境保护陷入诸多实践困境。原有体制下水环境保护的行动策略日渐式微，农村水环境保护急需构建适应基层社会管理转型的新行动策略。构建政府、市场和社区（农户）三者之间权责界定明晰、各司其职、各尽所能的水环境保护新行动策略将是农村水环境保护走出实践困境的必然选择，体现着农村水环境保护新行动策略“治理发展”的价值诉求。 　　〔关键词〕 农村水环境保护 ； 监管困境 ； 新行动策略 　　〔中图分类号〕C919 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2010）06－0113－06 　　〔基金项目〕中国博士后科学基金面上资助项目（20080431075） 　　〔作者简介〕曹海林，河海大学公共管理学院副教授，博士，江苏 南京 210098。 　　 　　受农村社会变革内在因素的影响支配，农村水环境衰退甚或恶化已成为阻碍农村社会发展的突出问题。保护农村水环境不仅是农村可持续发展的基本要求，而且更是当前农村亟待解决的重大现实难题。随着农村基层社会管理转型，传统体制下的水环境保护行动策略日渐式微，农村水环境保护急需构建适合基层社会管理转型的新行动策略。 　　一、现实难题叠出与体制运转失灵：农村水环境保护遭遇监管困境 　　20世纪80年代以来的农村改革给农村社会发展不断注入新活力的同时，农村水环境衰退甚或恶化的严峻现实日益凸现在人们面前。特别是近十多年来，农村面源污染严重，水环境状况越来越恶化，面源污染更多地与农业、农村和农民相联系，我国农村过量和不合理地使用农药、化肥,以及未经处理的农业生产废弃物、农村生活垃圾和废水等都是造成面源污染的直接因素。在很大程度上,中国特定的二元社会结构的存在和作用,是造成农村面源污染问题日益严重的深层原因。〔1〕中国农村有３亿多人喝不上干净的水，其中超过60%是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标；中国农村人口中与水环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0??0652‰上升到2007年的0??0841‰，且显著高于同期城市这一比例0??0572‰。当前我国化肥、农药利用率均不足35%，农村能源利用率仅为25%左右，农村每天产生的生活垃圾近百万吨，大部分未经处理直接排放到河流湖泊，严重污染农村水环境。资源的不合理消耗不仅导致农村可持续发展后劲不足，也导致农村人居环境和生态环境遭受严重侵蚀。更为严重的是，在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下，GDP和税收的增长成为地方官员的优先选择，从而导致了重增长、轻环保的污保护主义倾向。〔2〕毫无疑问，保护农村水环境迫在眉睫，这一工程不仅是保障农业安全生产的重要基础，而且更是加强农村社区建设、促进农村可持续发展的必然要求。 　　自20世纪90年代以来，农村环境污染已经成为“三农问题”的重要内涵，是比“农民负担”更为沉重的负担。〔3〕事实上，在国家高度重视环境污染问题及其治理的大氛围下，我国农村水环境衰退甚或恶化的现实也被视为严峻的社会问题并给予高度关注。在国家环境法制建设不断完善的进程中，与农村环境保护相关的行政法规、行政规章及地方性法规逐渐制定出来，宪法、民法通则、环境保护法及其他法律法规都对农村环境保护作出了相应规定。然而，在农村环境保护及其治理日益法制化的背景下，农村环境却出现了“边治理、边衰退”的尴尬局面，农村水环境保护面临着一系列现实难题。 　　现实难题一：农业产业化与农村城镇化的发展规划不完善。农业产业化与农村城镇化是农村社会发展的两大动力。在农村社会发展进程中，两大动力的联动必将深刻影响农村环境的变迁，农村水环境必然会受到这个内在因素的影响支配。农村水环境保护行动策略的制定及运行显然受制于农业产业化和农村城镇化发展规划的水平。然而，我国现行农业产业化和农村城镇化的实践仍处于探索阶段，农业产业化与农村城镇化的发展规划不完善，其标准、政策与措施还在不停地调整。农业产业化与农村城镇化的这种不确定性状态必然会引致水环境保护实施过程中的种种漏洞与偏差，影响到水环境保护措施的稳定实施，进而造成农村水环境保护软弱无力。 　　现实难题二：环保配套基础设施与环境规划缺位。随着农村社会发展进程的不断加快，农村聚居点越来越规模化，新的聚居格局必然对环保配套基础设施与环境规划提出更高的要求。但是，在“新镇、新村、新房”建设中过分注重编制城镇总体建设规划，而忽视了与土地、环境、产业发展等规划的有机联系，农村聚居点的环保配套基础设施与环境规划严重缺位。据国家环保部2007年对全国83个村的抽样调查，95%的村庄没有排水沟渠和污水处理系统，88%的村庄将垃圾堆放在房前屋后、坑边路旁甚至水源地、泄