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城乡一体化进程中农地非农化问题的研究 　　摘 要：农地非农化可以归纳为公益性农地征收和经营性集体建设用地直接入市两种方式，对农地非农化的研究不能脱离相应的宏观制度环境。农地征收制度内生于相应的宏观制度环境，伴随着宏观制度环境变化，它经历了一个不断演变的过程。城乡一体化进程导致了宏观制度环境出现转折性的变化，农地非农化制度必须随之实现立法理念、具体内容与路径的创新。?? 　　关键词：农地征收制度；宏观制度环境；城乡一体化；农地非农化制度创新?? 　　中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０11）０4－0074－06 　　 　　一、农地非农化方式的解析?? 　　农村集体土地（以下简称农地）非农化是伴随着工业化与城市化进程而产生和发展的。我国1982年《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有”；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。1986年《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”城乡不同土地所有制决定了农地与城市建设用地之间不能自由转化，其转化只能由国家因公共利益需要通过征用转变为城市用地。实际上，无论农地的非农化被作为公共目的、准公共用途还是明确作为商业用途，一律采取由国家强制征地，然后再有偿出让的办法。2004年《宪法修正案》和随后修正的《土地管理法》区分了土地征收与征用，明确征收是所有权的改变，而征用只是使用权的改变，将人们普遍误用的农地征用“正名”为征收。我国1978年后的工业化和城市化快速发展在很大程度上得益于低成本的农地非农化的推动。有学者估算，改革开放以来，仅农村土地为工业化和城市化所提供的资本积累达30万亿元，远超过同期所吸引外资的数量[1]。可是，现行农地征收制度弊端丛生，所带来的问题非常棘手，如果不改革，势必会严重威胁到中央所规定的确保粮食安全的18亿亩耕地红线，其所造成的庞大失地农民会阻碍和谐社会建设，将使中国经济可持续发展道路难以为继。?? 　　2002年以后，农地非农化进入快速增长阶段，学术界对农地征收制度进行了广泛深入的研究，这些研究揭示了农地非农化过程中存在的众多问题，提出了公益性农地征收和经营性集体建设用地入市两种不同的改革方式。第一种方式主张维持征地格局，这部分学者对现行征地制度存在的征地目的泛化、强制性征地与补偿不公平等众多问题进行了研究。如何保证政府从公共利益出发，按照法定程序征收并对被征地进行合理补偿，是其共同的政策主张。第二种方式主张突破征地格局，这部分学者对全国各地各种农地非农化案例进行了分析。允许集体建设用地直接入市，实现集体建设用地与城市国有土地“同地同价同权”是其共同的立法建设。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》充分吸收了理论界的研究成果，指出“严格界定公益性与经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时定额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。由此可见，今后农地非农化制度应该继续沿着这两种方式深化改革。?? 　　对农地非农化两种改革方式的研究，不应脱离相应的宏观制度环境。我国公益性农地征收方式是从发达国家征收制度直接移植过来的，可是，征收在发达国家并没有像我国这样造成严重经济与社会问题。这是因为，发达国家的工业化和城市化任务已经完成，现在既不存在着城乡二元经济结构，更不存在着城乡分割的二元体制，早已实现了城乡一体化。而且，土地私有制始终生存于国家的宪政秩序之下，在这样的宏观制度环境之中，政府征收权的启动可以限定在从公共利益出发，征收权的运作能够按照法定程序征收并对被征收人进行完全补偿，法院还可以通过对政府征收过程的合法性进行审查，来为被征收人的权利提供救济。但是，中国缺乏这样的宏观制度环境。在工业化和城市化加速发展时期，不是所有农地非农化都能清晰地界定为公益性或经营性的；即使可以将农地征收限定在公益性范围内，也难以保证其按法定程序进行并对被征收人进行合理补偿；征地过程中产生的矛盾，由于得不到正常的司法救济，只有采取非正常途径的群体性上访，甚至酿成征地纠纷事件。?? 　　经营性集体建设用地直接入市方式正是为了克服现行农地征收制度的弊端而提出来的。为了克服现行农地征收方式将农民排斥在工业化和城市化之外、农民不能分享农地非农化自然增值的弊端，一些地方政府在征收农民土地的同时，给农村集体一定比例的留用地用于非农产业发展。受农地非农化巨大增值的