我国公共投资绩效审计制度建设的研究.docVIP

我国公共投资绩效审计制度建设研究 　　摘 要：我国公共投资领域存在着大量的盲目投资和重复建设等绩效低下的现象。审计机关依据受托责任开展的绩效审计对监督公共投资绩效有着其他监督形式不可替代的作用。通过分析我国公共投资绩效审计制度建设的背景，对中外公共投资绩效审计制度的共性做了归纳与概括，借助监督博弈模型探讨我国公共投资绩效审计制度建设中的博弈关系，并提出了改进制度的针对性建议。 　　关键词：公共投资；绩效审计；制度建设 　　中图分类号：F239.42文献标识码：A文章编号：1001-6260(2008)04-0118-07 　　 　　审计发展的历程已告诉人们一个不争的结论：绩效审计（performance auditing）在一个国家或地区的重视与运用程度，是衡量该国家或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志之一（宋常 等，2004）。据统计，美国审计总署（GAO）开展的绩效审计占政府审计总体工作量的85%，英国国家审计署（NAO）每年投向绩效审计的力量占总审计工作的35%以上，加拿大每年审计项目计划中，绩效审计约占总审计数额的40%。2003年7月我国审计署颁布的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出，今后五年要实行财政财务收支的真实、合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。而公共投资项目作为一种重要的公共资源受托责任的载体，导致对其投资效益和效果进行审计评价构成了政府绩效审计的核心内容。 　　 　　一、 公共投资绩效审计的制度背景分析 　　 　　按照最高审计机关国际组织（INTOSAI）审计标准委员会1992年颁发的《审计标准》的定义，绩效审计是经济性（Economic）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）审计的总称。美国审计总署1994年修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》指出，绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息（张继勋，2000）。 　　通过对上述绩效审计定义的分析，可以比较清楚地看到，绩效审计主要是对非营利部门或项目活动的效率效果进行监督，其产生的根本动因和制度基础都是政府的受托经济责任。这种经济责任是指政府在法定的社会经济发展目标下由社会公众授权的应有的作为。社会公众作为公共资源的所有者，希望获得使用和管理公共资源的政府行为的效率和效果等方面的信息，而公共投资项目绩效审计机构则是从独立的第三者的角度（至少在大多数国家是这样）向公共资源的所有者或其代表以及其他利害关系人提供客观公正的信息乃至审计意见。投资绩效审计，就是要在既有建设项目财务收支审计的基础上，对一些经济指标进行科学测算，通过与项目可行性研究的预期值综合分析，与国内外同类项目先进指标比较，寻找出项目工期提前或推迟、工程成本高低、投资回收期长短、工程质量和投资综合效益好坏的根本原因，从而提出有针对性的审计意见。 　　我国公共投资绩效审计就是在提高公共资金使用效益、促成政府职能转变和构建责任型政府的背景下发展起来的。2004年6月，在任的审计署审计长李金华在十届人大常委会第十次会议上所做的《2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，从八个方面指出了财政预算执行中存在的问题，反映了财政收支的弊端。在审计中抽查的28个省份利用国债建设的500多个城市基础设施项目，1/4都未按期建成；抽查己建成的320个城市基础设施项目中，有32个没有投入运营，69个运营水平未达到设计能力。 　　通过对公共投资绩效审计背景的分析，可以看出这种审计在国家管理中发挥着重要的影响，但这一重要的社会影响应该建立在良好的制度背景上。从博弈论角度来看，制度不应该定义为博弈的参与者，也不宜被定义为博弈的均衡解。本文倾向于把制度定义为博弈的规则，即“一整套规则，应遵循的要求和合乎理性的规范”（Hamilton，1932）。本文研究的公共投资绩效审计制度建设就是从行为博弈推导出制度博弈的均衡解，从而获得制度改进的建议。广义上来说，这里的审计制度包括法律制度、组织制度、人事制度、作业规则、结果公告制度等（冯均科，2005）。 　　 　　二、国外公共投资绩效审计制度结构分析 　　 　　国外公共项目绩效审计萌芽于20世纪40年代。1929―1933年发生的世界性经济危机导致主张政府全面干预经济的凯恩斯主义的兴起，随着政府权力的扩大和公共支出的急剧增长，引发了公众对政府使用公共资源效益的关注，基于20世纪70年代新公共管理运动奠定的良好管理科学环境，促成了现代西方公共投资绩效审计评价体系的建立和完善。通过