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加强立法工作组织协调 发挥人大立法主导的作用 　　党的十八大报告指出，人大“要推进科学立法”、“加强立法工作组织协调”，这对新时期人大立法工作提出了明确要求。在中国特色社会主义法律体系不断完善的今天，地方立法较以往其空间更加细密、质量要求更高，在立法工作中维护国家法制统一、促进依法行政和保障民生的任务更加艰巨。这些都要求地方人大不断更新立法观念，依法履行立法职责，切实发挥立法主导作用。 　　实事求是地讲，地方人大在以往立法工作中的主导作用发挥得并不理想。原因是多方面的，但最根本的是经济社会发展的需求影响和地方人大立法工作主动性的欠缺。自改革开放以来，为了尽快解决经济发展无法可依的问题，需要地方人大行使立法职权，并且不断加快立法步伐。但是在立法内容和日程安排上，基本上是政府需要哪方面的法规就研究哪方面的法规，政府提什么法规案就上什么法规案。虽然服务了经济发展，尽可能支持和满足了政府进行经济和社会管理的需要，但是在主导作用发挥方面却相对不足。当然，在地方人大立法经验不足而且经济社会发展又迫切需要有法可依的历史时期，要求地方人大一起步就能够在立法工作中起到主导作用也是不切合实际的。在经济社会逐步发展和法制日益完善的历史潮流推动下，地方人大的立法工作也逐渐向法制化、规范化和科学化方向发展。以立法法的颁布实施为标志，法律法规统一审议制度得以确立，立法规划编制和法规立项论证被提上议事日程。地方立法的重点也从经济、社会管理向社会、民生方面转化。特别是随着行政体制改革和政府职能转变，依法规范和约束政府行为、保障公民权利已经成为地方立法工作的重要指导思想和主要内容。在这种情况下，就迫切需要地方人大发挥立法主导作用，实现其应有的功能。 　　如何理解地方人大立法主导作用？有的同志认为，主要包括四个方面：一是立法理念和价值取向要由人大来明确；二是立法程序要由人大来调控；三是立法内容要由人大来决定；四是立法技术要由人大来把关 [1]。这四个方面很全面，基本上囊括了地方立法的全部。但是仔细分析下来，立法程序是由法律法规明确规定的，无论是地方人大还是政府等都应当遵照执行，其体现的与其说是主导性还不如说是法定性；立法技术是由技术规范要求的，大家也应当一体遵循，其体现的与其说是主导性还不如说是规范性。因此，最能体现主导作用的首先是立法理念和价值取向，其次是立法内容。关于立法理念和价值取向，全国人大法律委员会杨景宇同志认为：立法不是部门之间权力与利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益，中国特色社会主义法律制度应该把实现社会公平、正义作为价值取向，要明确公共权力的非营利性，决不允许权力出租，这是一条法律原则，又是一条政治原则[2]。因此，地方立法“要牢固树立社会与政府共同治理的理念。通过市场能调节的，通过社会自治力量能管理的，通过政策等软法能约束的，通过加强执法能解决的，就不要立法，以免造成行政权泛滥”[3]。同时，“立法不是万能的，法律是规范调整社会生活的一种手段，不是全部手段。地方立法要为城市的社区自治、农村的村民自治、各行业的行业自治，特别是要为道德规范，以及一个地方的良风美俗留出空间。”[4]有时候，不立法可能是最好的立法。所以，地方人大作为地方国家权力机关，其在立法工作中应当站在全局的高度，妥善处理好权力与权利、权力与责任的关系，既给予行政机关必要手段，以确保行政权力有效行使，又应当对行政权力进行规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保公民、法人和其他组织的合法权利不受侵害，而切不可陷入纯立法技术的泥沼，甚至成为行政立法的单方论证者。 　　在立法内容上，地方人大要认真廓清地方立法空间，紧密结合地方经济社会发展特点，科学规划立法项目，准确把握立法时机，合理规划法规的调控范围和对象，让立法成为规范社会关系和人民行为的最后选择。这里既有立法理念和价值取向的主导，更有在立法项目上的技术论证和科学决策。无论哪一方面，都需要地方人大始终站在人民的立场上以人民需要不需要、人民答应不答应、人民满意不满意为标准全面考量每一个立法项目，要本着宁缺毋滥的原则，科学划定立法内容。 　　关于如何实现主导，近年来，许多同志从地方立法项目信息获取、立法提案、立法回避、立法程序完善、加强委员立法作用等方面进行了理论思考，提出了建议[5]。其积极性不言而喻。但是，这些基本上都是从实际操作层面进行的探索。要切实发挥地方人大的主导作用，还应当从以下四个方面着手：一是树立科学立法理念和价值取向，二是加强立法研究和立法决策，三是优化和调整人员结构，四是深入抓好立法项目论证。 　　对于立法理念和价值取向，前文已经有了比较多的论述，此处不赘，只是对于地方人大从事立法工作的人员素质再补充几点。思想是行动的先导。立法理念首要是宪法理念。吴邦国